II SA/Łd 63/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. S. i K. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej teren Lasu [...], położonej w rejonie ulic A i B oddala skargę. a.bł. W dniu 7 lipca 2021 r. Rada Miejska w Łodzi, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020r. poz. 713) – dalej: u.s.g., art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021r. poz. 741) - dalej: u.p.z.p., podjęła uchwałę nr LXV/1426/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej teren Lasu [...], położonej w rejonie ulic [...] i [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 13 sierpnia 2021 r., pod poz. 3710. Skargę na powyższą uchwałę wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. S. oraz K. S., zarzucając zaskarżonej uchwale sprzeczność z prawem w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 3R w zakresie działki ewidencyjnej nr [...], polegającą na naruszeniu następujących przepisów: - art. 1 ust. 2 pkt 6 - 7, art. 1 ust. 3 i ust. 3 – 4, art. 6 u.p.z.p.; w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 k.c., poprzez naruszenie zasad ogólnych procedury planistycznej, a w konsekwencji przekroczenie władztwa planistycznego gminy i nieuzasadnione ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności do przedmiotowej nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]; - art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2, § 125 ust. 1 pkt 2, § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez sprzeczne z prawem nieprzeprowadzenie, odnośnie terenów oznaczonych symbolem 3R (na którym położona jest nieruchomość skarżących) linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (15 § 1 uchwały), co w konsekwencji pozostawia wybór przyszłym inwestorom do sposobu zagospodarowania terenu objętego tym symbolem, jak również określenie w § 15 zaskarżonej uchwały przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 3R, w sposób, który uniemożliwia jednoznaczne przesądzenie o przeznaczeniu nieruchomości skarżących i sposobu, w jaki mogą ją zagospodarować; a nadto poprzez brak zdefiniowania użytego w § 15 uchwały pojęcia "rozbudowa" istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, co uniemożliwia stwierdzenie, czy na należącej do skarżących działce nr [...] strony mogą dokonać rozbudowy istniejącego w przeszłości na nieruchomości budynku mieszkalnego, który ze względu na zły stan techniczny został w całości rozebrany; - art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587), w zakresie w jakim dla terenu oznaczonego symbolem 3R pominięto określenie zasad kształtowania zabudowy, w tym dopuszczonej postanowieniami planu infrastruktury technicznej, wskaźników zagospodarowania terenu, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 28 u.p.z.p.; - art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a i § 8 ust. 2 w/w rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak określenia na terenie oznaczonym symbolem 3R układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami przy jednoczesnym braku możliwości jednoznacznego powiązania rysunku planu miejscowego z tekstem planu (§ 15 ust. 2 pkt 2 lit. d uchwały) oraz brak właściwego określenia lokalizacji infrastruktury technicznej, co skutkuje pozostawieniem przysługujących organowi stanowiącemu gminy kompetencji w tym zakresie przyszłemu inwestorowi (§ 11 ust. 1 pkt 3, § 15 ust. 2 pkt 2 lit. f uchwały). Uzasadniając podniesione zarzuty strony wskazały, iż są właścicielami nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej nr ew. [...], obręb [...], a co za ty, idzie posiadają interes prawny do zaskrzenia przedmiotowej uchwały. Nieruchomości ta została objęta postanowieniami kwestionowanego skargą miejscowego planu zagospodarowania terenu i jest położona w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 3R. Skarżący podkreślili, że na nieruchomości zlokalizowany był wolnostojący parterowy budynek mieszkalny, który z uwagi na zły stan techniczny został przez nich rozebrany w roku 2007 , na podstawie dokonanego zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. W ocenie skarżących Rada Miejska w Łodzi, uchwalając przedmiotowy plan nie uwzględniła uwarunkowań faktycznych związanych z dotychczasowym sposobem zagospodarowania tej nieruchomości, w konsekwencji uniemożliwiając stronom zrealizowanie na niej jakiejkolwiek inwestycji, co niewątpliwie narusza przysługujące im prawo własności do nieruchomości. Ponadto zdaniem skarżących uchwalony kwestionowaną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera wszystkich wymaganych prawem postanowień, w zakresie wskazanym w wywiedzionych w skardze zarzutach, co winno skutkować stwierdzeniem jego nieważności w zakresie nieruchomości skarżących, o co strony wnoszą. Jednocześnie skarżący wnosili o zasadzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosiła o jej oddalenie. Uzasadniając powyższe żądanie organ wskazał, iż nie kwestionuje interesu prawnego do wniesienia przedmiotowej skargi, wywodzonego z przysługującego skarżącym prawa własności do przedmiotowej nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]. Wyjaśnił, że nieruchomość skarżących jest położona w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 3R, dla którego zgodnie z § 15 ust. 2 uchwały określono jako przeznaczenie podstawowe "tereny rolnicze", a jako przeznaczenie uzupełniające "lasy, zalesienia, wody powierzchniowe, drogi wewnętrzne, drogi rowerowe, infrastruktura techniczna". Zarówno w dacie sporządzania planu miejscowego, jak i w dacie jego uchwalenia przedmiotowa nieruchomość była nieruchomością niezabudowaną, co potwierdzają sami skarżący, wskazując na fakt dokonanej w 2007 r. rozbiórki istniejącego na działce budynku. Aktualnie na przedmiotowej nieruchomości występuje zieleń niska oraz w części nasadzenia zieleni wysokiej (drzewa). Dla nieruchomości brak jest wydanych prawomocnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleń na budowę. Zainicjowane na wniosek skarżących z listopada 2020 r. postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowej nieruchomości zostało zwieszone postanowieniem z dnia 15 stycznia 2021 r. Dalej odnosząc się do zarzutów skargi, co do naruszenia ogólnych zasad procedury planistycznej pełnomocnik organu wskazał, iż kwestionowana uchwała pozostaje w zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Łodzi, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r., nr LXIX/1753/18. Zgodnie z ustaleniami Studium działka skarżących położona w obrębie [...] włączona została do jednostki funkcjonalno-przestrzennej "Tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo"- symbol "O", na których działania dotyczące zabudowy zostały ograniczone wyłącznie do obiektów istniejących. Zaskarżony niniejszą skargą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej teren [...], położonej w rejonie ulic [...] i [...], zakłada ograniczenie rozwoju zabudowy oraz ochronę sąsiadującego z działką kompleksu leśnego "[...]", a nadto ma na celu wyhamowanie procesów urbanizacji z uwagi na położenie terenu w bezpośrednim sąsiedztwie [...] oraz bliskość terenów przewidzianych zarówno w obowiązującym Studium, jak i w obowiązujących dla sąsiednich terenów planów miejscowych, na cele rozwoju aktywności gospodarczej. Tym samym w ocenie pełnomocnika organu zarzut nieuzasadnionego ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności do nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] jest nietrafny, gdyż status prawa własności nie jest tożsamy z prawem swobodnego, nieograniczonego sposobu jej zagospodarowania, które może zostać ograniczone właśnie w drodze postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Za nieuzasadnione zdaniem pełnomocnika organu uznać należało również zarzuty skargi, co do nieokreślenia w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu dla jednostki oznaczonej symbolem 3R, poprzez brak dokonania wyraźnego rozgraniczenia terenów o rożnym przeznaczeniu. W tym zakresie wskazano, że wymóg przeprowadzenia linii rozgraniczających dotyczy wydzielenia terenów o rożnym przeznaczeniu, które to przeznaczenia pozostają we wzajemnej sprzeczności i nie są do pogodzenia. W niniejszej sprawie ta nie występuje, gdyż podstawowym przeznaczeniem terenu, co wprost wynika z § 15 ust. 2 uchwały jest przeznaczenie na cele rolnicze, a pozostałe dopuszczalne funkcje terenu stanowią przeznaczenie uzupełniające i jako takie nie pozostają sprzeczne z przeznaczeniem podstawowym. Odnośnie braku zawarcia w postanowieniach kwestionowanej uchwały definicji terminu "rozbudowa" pełnomocnik organu wskazał, iż pojęcie to jest terminem powszechnie obowiązujących przepisów z zakresu prawa budowlanego, a ponadto posiada czytelny nośnik znaczeniowy w języku polskim powszechnym (potocznym), na co wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych. Natomiast, co do wątpliwości skarżących odnośnie możliwości dokonania rozbudowy istniejącego w przeszłości na stanowiącej ich własność nieruchomości budynku pełnomocnik organu wskazał, iż postanowienia kwestionowanej uchwały wyraźnie wskazują, iż możliwość rozbudowy, czy nadbudowy dotyczą zabudowy istniejącej w dniu wejścia w życie postanowień uchwalonego planu, której definicja została zawarta w § 4 ust. 1 pkt 12 uchwały. Wobec powyższego przepis § 15 ust. 3 pkt 3 uchwały nie znajdzie zastosowania do nieruchomości skarżących. Za niezasadne zdaniem pełnomocnika organu uznać również należy zarzuty skargi, co do pominięcia dla terenu oznaczonego symbolem 3R zasad kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym w odniesieniu do przewidzianej planem lokalizacji infrastruktury technicznej, jak również braku określenia układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami przy jednoczesnej niemożności jednoznacznego powiązania części rysunkowej i tekstowej planu. W powyższym zakresie pełnomocnik organu ponownie podkreślił, iż terenu oznaczone symbolem 3R nie są przeznaczone pod zabudowę, a co za tym idzie brak było podstaw do określania warunków oraz wskaźników dla nowej zabudowy. Parametry powyższe zostały natomiast ustalone dla dopuszczonej postanowieniami planu rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy. Ponadto wbrew stanowisku skarżących zarówno kwestie określenia lokalizacji infrastruktury technicznej dla całego obszaru objętego planem, jak i dopuszczalnej maksymalnej wysokości tej infrastruktury zostały określone w postanowieniach zaskarżonej uchwały. Natomiast zestawienie ustaleń części tekstowej planu z częścią graficzną w sposób wyraźny wskazuje, iż ustalone granice rozmieszczenia dróg wewnętrznych (KDW) stanowią układ komunikacyjny zapewniający połączenie z zewnętrznym układem komunikacyjnym miasta. Pozostałe istniejące drogi wewnętrzne, jak i możliwe do wyznaczenia nowe drogi wewnętrzne (§ 15 ust. 2 pkt 2 lit. d uchwały) w terenach o przeznaczeniu rolniczym, nie zostały wydzielone na rysunku liniami rozgraniczającymi, z uwagi na fakt, iż stanowią dopełniającą funkcję tych terenów i często podlegają samoistnym zmianom ze względu na poddział nieruchomości lub prowadzoną działalność rolniczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 8 marca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że ustanowiony przez skarżących pełnomocnik, pomimo wezwania nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 19 kwietnia 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 8 marca 2022 r.). Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 329) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej A.S. i K.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynili uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2021 r., nr LXV/1426/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej teren [...], położonej w rejonie ulic [...] i [...]. Zaskarżona uchwała w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741) - dalej: u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego. Dokonując oceny zachowania warunków formalnych wniesienia skargi wskazać należy, iż zgodnie z art. 101 ust 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 559) - dalej: u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanych na tle powyższego przepisu wskazuje się, że kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Aby skarga mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu stanowiącego gminy doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Przy czym, co należy podkreślić, ów interes musi być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., winno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 19 listopada 2019 r., II OSK 3339/17; wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2020 r., IV SA/Wa 2926/19; wyroki WSA w Łodzi z 2 lipca 2019 r., II SA/Łd 1023/18; z 3 października 2019 r., II SA/Łd 96/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., II OSK 618/16; wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2019 r., II SA/Gd 737/18, wyrok WSA w Opolu z 5 grudnia 2017 r., II SA/Op 449/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd stwierdza, że skarżący posiadają interes prawny do wniesienia niniejszej skargi w związku posiadanym prawem własności do nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka o nr [...], obręb [...], gdyż postanowienia kwestionowanej uchwały niewątpliwie wpływają na sposób i zakres korzystania z tej nieruchomości. Ustalenie w przedmiotowej sprawie, iż spełnione zostały przesłanki określone w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwiło dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym przez pojęcie "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowane przez organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki WSA w Krakowie z 14 maja 2021 r., II SA/Kr 215/21; WSA w Poznaniu z 27 maja 2021 r., IV SA/Po 1964/20; WSA we Wrocławiu z 15 czerwca 2021 r., II SA/Wr 124/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym zakresie Sąd mając na uwadze fakt, iż ewentualne inne, niedostrzeżone przez skarżących, naruszenia procedury uchwalania przedmiotowego planu, mogłyby wpłynąć na legalność zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi. W następstwie przeprowadzonej oceny Sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. nie stwierdzając w tym zakresie, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem zasad i trybu jego sporządzania. Przedłożona dokumentacja planistyczna zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, ustalenia i zgody. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ odpowiadały wymogom ustawy i zostały należycie udokumentowane. Dalej przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 - 7, art. 1 ust. 3 i ust. 3 – 4, art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c., które to zarzuty sprowadzają się w zasadzie do zarzutu przekroczenia przez organ stanowiący przysługującego mu władztwa planistycznego, a tym samym nieuzasadnionego ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. W tym zakresie wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W przyznanej powyżej wskazanej kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Nie oznacza to jednak, że gmina ma absolutną władzę w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają więc ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samodzielność gminy w sferze planistycznej może być zatem realizowana, jedynie w ramach przepisów prawa. Niewątpliwie każdy plan miejscowy, który na mocy art. 6 u.p.z.p. wyznacza granice prawa własności, co do zasady powodować będzie kolizję pomiędzy interesem publicznym, a interesem prywatnym właścicieli nieruchomości objętych granicami procedury planistycznej. Sprzeczność tych interesów, w każdym przypadku wymagają indywidualnego wyważenia w kontekście konstytucyjnych praw jednostki, w szczególności wyrażonej w Konstytucji RP zasadzie proporcjonalności. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Należy mieć jednak na uwadze, że zasady materialne, jakie należy uwzględnić przy planowaniu przestrzennym - zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - nie wyrażają zasady jakiegokolwiek prymatu prawa własności (wymienionego w pkt 7 tego ustępu), utożsamianego z prawem dowolnej zabudowy i użytkowania nieruchomości, przed innymi względami, wyrażonymi m.in. potrzebą zachowania ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Inaczej mówiąc sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym, a prywatnym. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przepisy u.p.z.p. należą właśnie do tej kategorii aktów, które dopuszczają wkraczanie w sferę korzystania z prawa własności, upoważniając do tego gminę, w ramach realizacji zadań własnych dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżących Rada Miejska w Łodzi nie przekroczyła przysługującego jej na mocy powołanych wyżej art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. Powołana w skardze argumentacja prowadzi do wniosku, iż stawiany w tym zakresie organowi stanowiącemu gminy zarzut sprowadza się de facto do pozbawienia skarżących prawa zabudowy należącej do nich nieruchomości, która zgodnie z § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały objęta została terenami oznaczonymi na rysunku planu symbolem 3R o przeznaczeniu podstawowym – tereny rolnicze, przeznaczenie uzupełniające: lasy, zalesienia, wody powierzchniowe wraz urządzeniami wodnymi, drogi wewnętrzne, drogi rowerowe, infrastruktura techniczna, na których nie jest przewidziana realizacja nowej zabudowy. Jak wynika z udzielonej odpowiedzi na skargę, jak również z treści załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały stanowiącego rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania (w tym uwagi skarżących z dnia 10 maja 2021 r. oznaczonej nr 7, str. 14-16 załącznika), iż zgodnie z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta Łodzi przyjętego uchwala Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r. , nr LXIX/1753/18 (zmienioną uchwałą z dnia 6 marca 2019 r., nr VI/215/19), które to postanowienia, stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, większość terenów objętych przedmiotowym planem wskazane zostały jako "Tereny lasów" (L), a pozostałe tereny, w tym nieruchomość skarżących jako "Tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo" (O). Zgodnie z ustaleniami Studium tereny oznaczone symbolem O w całości pozostawiono w strukturze terenów nieprzewidywalnych dla rozwoju zabudowy, pozostawiając w tym zakresie jedynie możliwość utrzymania wyłącznie obiektów istniejących. Wskazując na zasadność powyższych rozwiązań odwoływano się do potrzeby zatrzymania rozpoczętych procesów urbanizacji celem po pierwsze ochrony terenów cennych przyrodniczo - kompleksu leśnego [...], a nadto uwarunkowań lokalizacyjnych obszaru, to jest bezpośredniego położenia w sąsiedztwie terenów kolejowych, [...] oraz terenów przewidzianych w Studium oraz obowiązującym planie miejscowym na tereny aktywności gospodarczej. Dopuszczenie wyznaczenia nowych struktur zabudowy w planie miejscowym stałoby zatem w sprzeczności z bilansem potrzeb i możliwości rozwojowych Miasta, będącym podstawą rozwiązań przestrzennych przyjętych w obowiązującym Studium. W sprawie bezspornym pozostaje, że na dzień wejścia w życie postanowień kwestionowanego skargą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka skarżących, stanowiła nieruchomość niezabudowaną, gdyż istniejący na niej budynek mieszkalny został rozebrany w roku 2007, na podstawie dokonanego przez strony zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Natomiast jak wynika z § 4 ust. 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały zabudowa istniejąca to – budynki istniejące oraz budynki w trakcie realizacji w dniu wejścia w życie planu, a także budynki posiadające w tej dacie prawo do realizacji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, o którym mowa w przepisach odrębnych z zakresu prawa budowlanego. Podnoszona przez skarżących okoliczność zawieszenia zainicjowanego przez nich, wnioskiem z listopada 2020 r., postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej na przedmiotowej nieruchomości inwestycji, pozostaje bez wpływu na dokonane ograniczenie przysługującego im prawa własności, gdyż do podjęcia powyższego rozstrzygnięcia organ lokalizacyjny był zobowiązany z mocy prawa. Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż podejmując kwestionowaną uchwalę Rada Miejska w Łodzi prawidłowo wyważyła dwa przeciwstawne interesy - prywatny interes skarżących oraz interes publiczny, w postaci realizacji przyjętej w postanowieniach obowiązującego Studium konieczności zachowania terenów aktywnych przyrodniczo oraz ochrony przez niekontrolowaną zabudową celem uregulowania przyjętej struktury funkcjonalno-przestrzennej przedmiotowego terenu. Niewątpliwie podejmując uchwałę, której postanowienia wyłączają możliwość zabudowy nieruchomości skarżących Rada naruszyła ich interes prawny, niemniej jednak nastąpiło to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego, jak już wcześniej wskazano, rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Dokonane przez organ ustalenia faktyczne, odnośnie tego, iż nieruchomość skarżących w dacie wejścia w życie postanowień kwestionowanego skarga planu, pozostawała nieruchomością niezabudowaną czyni również niezasadnym zarzut skargi, co do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2, § 125 ust. 1 pkt 2, § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Wskazać bowiem należy, iż pomimo braku zdefiniowania w treści uchwały pojęcia "rozbudowa" bezspornym pozostaje, że nieruchomość skarżących nie spełnia definicji "zabudowy istniejącej", o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 12 uchwały, a co za tym idzie nie znajduje do niej zastosowanie treść § 15 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały, gdyż ten ostatni przepis dopuszcza rozbudowę lub nadbudowę jedynie budynków istniejących. Ponadto zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały określenia użyte w planie, a niezidentyfikowane w ust. 1, dotyczące zagadnień przewidzianych ustawa lub przepisami odrębnymi powołanymi w treści niniejszej uchwały, należy rozumieć w sposób określony w ustawie lub tych przepisach, a w przypadku braku definicji, w rozumieniu powszechnym. Jak słusznie wskazano w udzielonej odpowiedzi na skargę termin "rozbudowa" stanowi pojęcie z zakresu prawa budowlanego. W myśl art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 2351) budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że zarówno pojęcie rozbudowy, jak i nadbudowy odnoszą się obiektu budowlanego już istniejącego. Natomiast, jak już wcześniej wskazano istniejący w przeszłości na nieruchomości skarżących budynek mieszkalny został rozebrany w roku 2007, a co za tym idzie brak jest możliwości jego rozbudowy, czy też nadbudowy, na zasadach określonych w § 15 ust. 3 pkt 3 uchwały. Wbrew stanowisku strony skarżącej naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie stanowi także podnoszony w skardze zarzut niewyznaczenia na części graficznej planu linii rozgraniczających tereny położone w jednostce planistycznej 3R o rożnym przeznaczeniu, wskazanym w § 15 ust. 2 uchwały. W tym zakresie wskazać należy, iż niewątpliwie przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa obligatoryjne elementy planu miejscowego. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności, w uzasadnionych przypadkach, odstępstw od tej zasady. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe tylko wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność (por. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, art. 15, LEX/el). Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p, to ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10; z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12, wyrok WSA w Poznaniu z 21 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Po 1144/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej wskazać należy, że wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymóg obligatoryjnego określenia w planie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania nie zawiera zakazu wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu, tj. ustalania dla określonego terenu zespołu funkcji lub nadania im funkcji mieszanej. Określone funkcje mogą być ustalone jako podstawowe, uzupełniające lub dopuszczalne, ale mogą mieć też na danym wydzielonym terenie status równorzędny. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że dopuszczenie przez plan miejscowy różnego sposobu użytkowania w ramach jednego obszaru, nie wykluczającego się wzajemnie, stanowi naruszenie jej przepisów i zasad sporządzania planu. Natomiast wymóg wprowadzenia linii rozgraniczających jest niewątpliwie konieczny w sytuacji, gdy przewidziane w planie różne przeznaczenie terenu pozostaje we wzajemnej sprzeczności. Taka sytuacje w niniejszej sprawie nie występuje. Jak wynika bowiem z treści § 15 ust. 2 zaskarżonej uchwały podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem 3R, na którym położona jest działka skarżących - jest przeznaczenie na tereny rolnicze, natomiast jako przeznaczenie uzupełniające wskazano - lasy, zalesienia, wody powierzchniowe, drogi wewnętrzne, drogi rowerowe, infrastruktura techniczna. W ocenie Sądu za prawidłowe uznać należy stanowisko organu administracji, iż wskazane w powołanym wyżej § 15 ust. 2 uchwały uzupełniające przeznaczenie terenów o symbolu 3R nie pozostaje w sprzeczne z przeznaczeniem podstawowym terenu i może stanowić jego uzupełnienie. Tym samym odstępstwo od wyznaczenia wyznaczania linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu uznać należy za dopuszczalne i uzasadnione. Z tych samych przyczyn za nieuzasadnione uznać również należało zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587), których zasadności skarżący dopatrują się w zaniechaniu określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 3R. Skoro bowiem postanowienia uchwalonego planu miejscowego zagospodarowania terenu nie dopuszczają na terenach oznaczonych symbolem 3R lokalizowania nowej zabudowy, to brak było potrzeby do ustalania zasad kształtowania tego rodzaju zabudowy oraz związanych z nią wskaźników zagospodarowania terenu. Kwestionowany skargą plan zawiera natomiast wymagane postanowienia, wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., odnośnie istniejącej zabudowy, dla której przewidziano możliwość, remontu rozbudowy oraz nadbudowy. Wbrew stanowisku skarżących postanowienia uchwalonego planu zawierają także regulacje dotyczące zasad lokalizacji dopuszczalnej na przedmiotowym terenie infrastruktury technicznej, w tym zarówno dotyczących jej wysokości, jak i kwestii jej przebiegu w terenie (§ 9, § 11 zaskarżonej uchwały). Powyższe czyni zarzuty skargi, co do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 10 u.p.z.p. nieuzasadnionymi. Za chybiony w ocenie Sądu uznać również należało zarzut skargi, co do braku określenia na terenie oznaczonym symbolem 3R układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami przy jednoczesnym braku możliwości jednoznacznego powiązania rysunku planu miejscowego z tekstem planu. W tym zakresie podzielić należy wyrażone w udzielonej odpowiedzi na skargę stanowisko pełnomocnika organu, zgodnie z którym zestawienie ustaleń części tekstowej planu z częścią graficzną w sposób wyraźny wskazuje, iż ustalone granice rozmieszczenia dróg wewnętrznych (KDW) stanowią układ komunikacyjny zapewniający połączenie z zewnętrznym układem komunikacyjnym miasta. Pozostałe istniejące drogi wewnętrzne, jak i możliwe do wyznaczenia nowe drogi wewnętrzne, przewidziane § 15 ust. 2 pkt 2 lit. d uchwały w terenach o przeznaczeniu rolniczym, nie zostały wydzielone na rysunku liniami rozgraniczającymi, z uwagi na fakt, iż stanowią dopełniającą funkcję tych terenów i często podlegają samoistnym zmianom ze względu na poddział nieruchomości lub prowadzoną działalność rolniczą. Reasumując Sąd stwierdza, iż zaskarżone skargą ustalenia planistyczne Rady Miejskiej w Łodzi w odniesieniu do nieruchomości skarżącej nie mogą zostać uznane za dowolne czy też nieuzasadnione. Ustalenia te, w tym kwestionowane przez strony ograniczenie, co do możliwości zrealizowania nowej zabudowy na należącej do nich nieruchomości, były następstwem przyjętej przez gminę koncepcji kompleksowego zagospodarowania przestrzennego określonego terenu. Sąd doszedł do wniosku, że przyjmując kwestionowane rozwiązania planistyczne Rada Miejska w Łodzi zrealizowała przysługujące jej prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje z zachowaniem określonych w u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W konsekwencji dokonana przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań prowadzi do wniosku, że nie naruszają one obowiązującego prawa, w tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady ochrony prawa własności ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. dc