II SA/Łd 647/17

Dnia 10 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 roku sprawy ze skargi I. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej I. A. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budynku portierni z wiatą na rowery wraz z urządzeniami budowlanymi, infrastrukturą techniczną oraz fragmentu drogi ulicy A ze zjazdem, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicy B, na terenie oznaczonym, jako części działek o numerach ewidencyjnych 98/2 i 99/1, działka drogowa numer 119/1 oraz fragment działki drogowej numer 119/2 w obrębie geodezyjnym numer [...]. Kolegium wskazało, że w odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji I. A., E. S., H. K. oraz M. T. zarzucili naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa poprzez ustalenie niewłaściwych parametrów planowanego obiektu, nieodpowiadających kontynuacji parametrów zastanych obiektów. Zdaniem odwołujących się organ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący i przekonujący, dlaczego uznał za właściwe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów, które ze swej istoty mają charakter wyjątkowy i winny być stosowane jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Niewłaściwe jest traktowanie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej jako tożsamej. Odwołujący się podkreślili nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizy, bowiem dokonane w oparciu o szerokość frontu całej działki w sytuacji, gdy tylko część działki jest objęta inwestycją. Również uzbrojenie terenu jest, zdaniem odwołujących się, niewystarczające, gdyż planowany zjazd jest nieodpowiedni dla obsługi takiej inwestycji. Zarzucono również niedoręczenie załączników graficznych, jako elementu decyzji, wszystkim stronom postępowania oraz brak decyzji środowiskowej. M. T. zarzuciła ponadto, że organ nie odniósł się do argumentów podniesionych przez nią na etapie całego postępowania. Organ odwoławczy, w oparciu art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 6 u.p.z.p. oraz § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) – zwanego dalej: "rozporządzeniem" – wyjaśnił zasady ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i stwierdził, że w analizowanej sprawie przeprowadzono analizę architektoniczną - tekstową, wykonaną przez uprawnioną osobę w zakresie cech i funkcji terenu oraz sporządzono załącznik graficzny, przedstawiający obszar analizowany wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, w wielkości wymaganej na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. trzykrotność szerokości frontu działki, który w tym przypadku wynosi 3 x 172 m = 516 m. Wskazując na treść § 2 pkt 5 rozporządzenia, organ II instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie jako teren inwestycji inwestor wskazał części działek nr 99/1 i 98/2 z wjazdem od strony ul. A. Zasadnym było zatem uznanie za front działki nie niewielkiego fragmentu działki, przylegającego do ulicy, a łączną szerokość obu wskazanych działek, objętych wnioskiem. Zdaniem Kolegium, wyznaczenie w ten sposób szerokości frontu było prawidłowe, gdyż na konieczność takiej wykładni wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia, w którym ustawodawca posłużył się zwrotem "trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy", a nie szerokość frontu terenu inwestycji. Kolegium zaznaczyło również, że taki wniosek wypływa też pośrednio z prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowiska, gdzie zwraca się uwagę na użyty w § 3 ust. 1 rozporządzenia zwrot "wokół działki budowlanej", przez którą ustawodawca stosownie art. 2 pkt 12 u.p.z.p., rozumie nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych, wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wobec tego, obowiązkiem organu było wyznaczenie terenu do przeprowadzenia analizy urbanistycznej wokół całej działki budowlanej nawet wówczas, gdy inwestor zamierza zrealizować inwestycję tylko na części działki. Organ II instancji podkreślił również, że prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego determinuje poprawność przeprowadzenia całej analizy urbanistycznej, stąd ewentualnie stwierdzona wadliwość już sama w sobie skutkować musiałaby wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w granicach obszaru analizy stwierdzono, że działki leżące przy ul. A 3, 4, 4a, 5, 7 i 10, dostępne z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem, a także wiele innych nieruchomości zlokalizowanych na analizowanym obszarze jest zabudowanych obiektami mieszkalnymi, czyli w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w ww. zakresie. Na analizowanym obszarze oprócz obiektów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących znajduje się również zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych w rejonie ulicy C. Teren objęty wnioskiem ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ulicy A poprzez projektowany zjazd. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego o czym świadczą załączone do wniosku pisemne stanowiska gestorów poszczególnych sieci. Organ II instancji wskazał także, że zgodnie z informacją pochodzącą z ewidencji gruntów prowadzonej przez [...] Ośrodek Geodezji na terenie objętym wnioskiem nie występują grunty o klasyfikacji leśnej natomiast znajdują się użytki rolne oznaczone symbolami PslV, RV i RVI, jednakże w świetle art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 909 ze zm.), przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych, położonych w granicach administracyjnych miast. Kolegium wyjaśniło następnie, ze projekt decyzji, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2, 6 i 9 u.p.z.p., został przesłany do uzgodnienia z: [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i uzgodniony na mocy postanowienia zn. WUOZ-C.5151[...]2016.MN z dnia [...] listopada 2016r.; Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. i uzgodniony w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p., Zarządem Dróg i Transportu w Ł. (wniosek pierwotny z dnia 20 października 2016r. oraz wniosek zmieniony w dniu 25 października 2016r.) i uzgodniony w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Organ odwoławczy stwierdził, że w trakcie postępowania, stosownie do wymogów procedury administracyjnej (zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a.), organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. W ocenie organu II instancji, przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w powyższym przepisie. Mianowicie: zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach, dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Nadto, jak wykazało przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., co musiało skutkować ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ odwoławczy wskazał, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z zabudowaniami gospodarczo-garażowymi, na działkach przy ul. D 67, 84, 88 znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne, ponadto jest też zabudowa usługowa i obiekty produkcyjne. Zatem z tego zestawienia w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności planowanej zabudowy z istniejącą. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa - zdaniem Kolegium - pozwalała na określenie parametrów planowanej zabudowy. Zdaniem organu II instancji, z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa w formie jednorodzinnej wolnostojącej ale i bliźniaczej również. Natomiast przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do przeważającej, dominującej zabudowy w obszarze analizowanym. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, a nie wyłącznie zabudowy dominującej w obszarze analizowanym. W § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589) przewidziano, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast w § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń wskazano, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się m.in. stosując nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; b) zabudowa usługowa. W kontekście przywołanych regulacji, przypisanie tego samego znaczenia pojęciom funkcji zabudowy i rodzaju zabudowy naruszałoby zakaz tzw. wykładni synonimicznej, polegający na tym, że różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro prawodawca posługuje się w powołanych przepisach odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy", jego intencją nie mogło być nadanie im jednakowego znaczenia. Kolegium zaznaczyło, że w decyzji Prezydenta Miasta ustalono warunki zabudowy "dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych", a jako rodzaj inwestycji, w punkcie l decyzji, wskazano "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna". W decyzji tej określono zatem i funkcję zabudowy (mieszkaniową) i rodzaj zabudowy (mieszkaniową wielorodzinną). Mieszkaniowa funkcja planowanej inwestycji jest zatem bezsprzecznie zgodna z funkcjami występującymi na obszarze analizowanym. Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że rozróżnienie pojęć "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy" nie oznacza bynajmniej, że rodzaj istniejącej zabudowy nie determinuje rozstrzygnięcia organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje bowiem wziąć pod uwagę - poza funkcją zabudowy - także parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. I organ I instancji uwzględnił powyższe, ustalając parametry dla planowanej inwestycji. Przechodząc do oceny poszczególnych parametrów inwestycji organ II instancji wskazał, że dla analizowanego obszaru wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki zawiera się w przedziale wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki 0,05 - 0,32. Wskaźniki dla nieruchomości zabudowanej zabudową wielorodzinną to 0,14. W rozpatrywanej sprawie ustalono wskaźnik wyrażony stosunkiem wielkości powierzchni nowej zabudowy do łącznej powierzchni działek nr 98/2 i 99/1 w przedziale od 0,13 (średnia wielkość wskaźnika obliczona dla nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi) do 0,19 (średnia wielkość wskaźnika obliczona dla zabudowanych nieruchomości leżących na analizowanym obszarze). W ocenie Kolegium, tak przyjęte wartości są zgodne z wnioskiem i zawierają się w przedziale wielkości omawianego wskaźnika, obliczonym dla zabudowanych terenów leżących na obszarze objętym analizą, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom strony, nie są to wartości maksymalne dla terenu badanego. Odnośnie wskaźnika wysokości elewacji frontowej organ II instancji stwierdził, że decyzją Prezydenta Miasta Ł. określono wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych: 1) budynków ich gzymsów, attyk lub do okapów od 5 m (średnia wysokość elewacji frontowej obliczona dla budynków mieszkalnych znajdujących się na analizowanym terenie) do 11 m (wysokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdującej się na analizowanym terenie, na działkach przy ul. D. 67, 84, 88 oraz w kwartale nr 49 leżącym pomiędzy ulicami C i E); 2) budynku portierni z wiatą na rowery od 2,5 m (najmniejsza wysokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy znajdującej się na terenie leżącym w najbliższym sąsiedztwie obszaru objętego wnioskiem, w kwartałach ograniczonych ulicami: B, F i A) do 4 m (średnia wysokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy znajdującej się na terenie leżącym w najbliższym sąsiedztwie obszaru objętego wnioskiem, w kwartałach ograniczonych ulicami: B, F i G). Podstawę do takiego działania stanowiła sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna. Zgodnie z jej treścią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od 4m do 11,5 m (średnio 5m). Zdaniem Kolegium, prawidłowo przyjęto wysokości elewacji frontowych projektowanego zamierzenia, a wartości ustalone występują w obszarze analizowanym i nie zaburzają ładu przestrzennego, jednocześnie umożliwiając realizację planowanego zamierzenia. W ten sposób wyznaczony parametr nie narusza ani obowiązujących przepisów (§ 7 ust. 3 rozporządzenia), ani ładu przestrzennego w obszarze analizy. Odnośnie szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych z obszaru analizy, stwierdzono, że zawiera się ona w przedziale od 8 m do 40 m, średnio 13 m. W decyzji organu I instancji określono szerokość elewacji frontowej: 1) pojedynczego budynku mieszkalnego od 13 m (średnia szerokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy mieszkaniowej znajdującej się na analizowanym terenie) do 26 m (średnia szerokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdującej się na analizowanym terenie, na działkach przy ul. D. 67, 84, 88 oraz w kwartale nr 49 leżącym pomiędzy ulicami C i E); 2) budynku portierni z wiatą na rowery - 12 m (średnia szerokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy znajdującej się na terenie leżącym w najbliższym sąsiedztwie obszaru objętego wnioskiem, w kwartałach ograniczonych ulicami: B, F i A) ±20%, czyli w przedziale d 9 m do 14,5 m. Ustalona więc w decyzji wielkość tego parametru zawiera się w przedziale szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium, taki sposób wyznaczenia omawianego parametru pozostaje w zgodzie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia oraz umożliwia zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie linia zabudowy na działkach sąsiednich przy ul. A jest zlokalizowana w odległości od 4 m do 13 m od linii rozgraniczającej. Wnioskodawca przewiduje, że linia zabudowy będzie zlokalizowana w głębi terenu w odległości ok 70 m od ulicy. Zatem organ wyznaczył jako nieprzekraczalną linię nowej zabudowy w odległości 4 m od linii rozgraniczającej ulicy A. Przyjęte rozwiązanie jest zgodne z wnioskiem i § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia. W ocenie Kolegium, taki sposób wyznaczenia przedmiotowego parametru pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizy. Odnosząc się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość i kierunek głównej kalenicy i układ połaci dachowych), organ II instancji wskazał, że ustalono go odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, co pozostaje w zgodzie z § 8 rozporządzenia. W kwestii zarzutu wskazującego na niedoręczenie stronie skarżącej przez organ I instancji decyzji wraz z załącznikiem graficznym stanowiącym mapę z wynikami analizy, o której mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia, Kolegium zaznaczyło, że doręczenie wraz z decyzją wyłącznie kserokopii części mapy z dokonaną analizą graficzną jest naruszeniem art. 109 § 1 k.p.a. Nie jest to jednak istotne naruszenia prawa, a więc taka wada, która uzasadniałaby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. W orzecznictwie panuje bowiem zapatrywanie, iż niedołączenie do decyzji, ustalającej warunki zabudowy właściwie sporządzonej mapy obejmującej obszar analizy, mimo że w trakcie postępowania administracyjnego taka mapa została sporządzona wraz z właściwie zaznaczonym obszarem i była przedmiotem analizy - nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem uznać, że jest to sytuacja analogiczna do braku sporządzenia analizy lub braku jakiegokolwiek wyznaczenia obszaru analizy lub wręcz wskazuje się, iż brak dołączenia do decyzji załącznika graficznego nie jest wadą decyzji jeżeli tylko analiza architektoniczna została w sprawie przeprowadzona, a jej część graficzna pozostaje do wglądu w aktach sprawy. W ocenie organu odwoławczego, w realiach niniejszej sprawy brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że strona skarżąca doręczenie niekompletnej decyzji wiąże z konkretnymi skutkami, w szczególności z uniemożliwieniem podjęcia konkretnie wskazanej czynności dowodowej. Analiza odwołania również nie dostarcza jakichkolwiek informacji w powyższym zakresie, a zatem naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. uznać wypada za takie, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Przystępując zaś do oceny zasadności dalszych zarzutów, organ II instancji wyjaśnił, że z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że teren podlegający zabudowie planowanym przedsięwzięciem to obszar 19000 m kw.(a więc nie 2 ha), gdzie zabudowa to ok 5200 m kw. a powierzchnie utwardzone ok 4000 m kw., nadto nie znajdujący się na terenie objętym formami ochrony przyrody. W związku z tym decyzja środowiskowa nie jest wymagana. Ponadto organ I instancji zbadał także kwestię dotyczącą przepisów o ochronie przyrody, uzyskując opinię Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa UM[...] na temat planowanej inwestycji, zawartą w piśmie z dnia 2 grudnia 2016r., z którego wynika, że w granicy terenu objętego wnioskiem nie istnieją formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, ani działki te nie wchodzą w skład takich form. Nie ma danych o występowaniu na przedmiotowych nieruchomościach gatunków chronionych – zwłaszcza zwierząt. Ze specjalistycznych opracowań ekohydrologicznych wykonanych przez Międzynarodowe Centrum Ekologii Polskiej Akademii Nauk na zlecenie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł.: "Analizy zasięgu terenów dolin na obszarze miasta Ł. i zasad ich zagospodarowania dla potrzeb studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" oraz "Identyfikacji przestrzeni Ł. wskazanych do ograniczenia zainwestowania z uwagi na zagrożenie związane ze spływem wód powierzchniowych" nie wynikają przeciwwskazania hydrologiczne dla zabudowy wskazanej przez inwestora nieruchomości. Ponadto analiza ogólnie dostępnych danych z hydroportalu, publikującego mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego pod adresem [...] prowadzonego przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej nie wskazuje na położenie nieruchomości objętych wnioskiem na obszarze ryzyka lub zagrożenia powodziowego. Zdaniem organu II instancji, błędny jest pogląd skarżących o braku spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., bowiem zjazd z ulicy A nie jest wystarczający dla planowanego zamierzenia. Wskazany wyżej przepis ustawy posługuje się określeniem uzbrojenia wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Ocena, jakie uzbrojenie jest wystarczające, następuje w realiach konkretnej sprawy. Na gruncie przepisów obecnie obowiązujących nie może budzić wątpliwości, że drogi należą do uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Brak dostatecznego uzbrojenia terenu w drogi jest zatem przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy, a organ administracji ma obowiązek badania spełnienia tej przesłanki. Prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. naprowadza na stwierdzenie, że nie odnosi się on do dróg publicznych. Skoro zatem teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ulicy A poprzez projektowany zjazd, po której odbywa się ruch kołowy, to nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na niedostateczne uzbrojenie terenu ze względu na parametry tej drogi, w szczególności nie jest także dopuszczalne uzależnianie ustalenia warunków od np. ewentualnej przebudowy przez inwestora istniejącej drogi. Jeśli organ administracji, wyłącznie powołany do rozstrzygania o kwestii wystarczającego uzbrojenia, czyni to w oparciu o opinię zarządcy drogi, to samo zasięgnięcie takiej opinii jest wyrazem prawidłowej, dozwolonej prawem i zasługującej na aprobatę współpracy z jednostkami miejskimi działającymi jako aparat pomocniczy organu administracji (prezydenta). Oznacza to, że termin "wystarczające uzbrojenie" będzie przede wszystkim odnosił się do kwestii istnienia drogi umożliwiającej dojazd do terenu inwestycji i znajdującej się na jej terenie, względnie bezpośrednio z tym terenem związanej. Kolegium uznało również za bezpodstawny zarzut M. T. w kwestii pominięcia przez organ podnoszonych w toku postępowania zarzutów, bowiem organ I instancji w zaskarżonej decyzji odniósł się do kwestii podnoszonych przez skarżącą. Wyjaśniono przy tym, jaki charakter ma decyzja o ustaleniu warunków zabudowy oraz wskazano, że decyzja taka w odniesieniu do tego samego terenu, może być wydana każdemu potencjalnemu inwestorowi, który nie musi się legitymować tytułem prawnym do gruntu. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich, o czym expressis verbis stanowi art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Decyzja w tym przedmiocie wskazuje jedynie, że inwestycja o określonym charakterze i funkcji może być zrealizowana na danym terenie. Legitymowanie się prawem do dysponowania terenem wymagane jest na etapie ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę. Stosownie natomiast do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami. Inwestor ma w związku z tym prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących projektowanej zabudowy. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia, inwestycja ta jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła I. A., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez wydanie tej decyzji w oparciu o wadliwie ustalony obszar analizowany i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co zostało sporządzone w sposób błędny i odstający od charakteru jak i zakresu planowanej inwestycji; - art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 pkt 3 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia poprzez doręczenie stronie niekompletnej decyzji, tj. bez części opisowej "wyniki analizy urbanistycznej" oraz bez części graficznej "Mapa w skali 1:1000 (zawierająca linie rozgraniczające teren inwestycji oraz część graficzną wyników analizy urbanistycznej)"; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy z tej samej drogi publicznej (ul. A) żadna działka sąsiednia nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; - art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działek ewidencyjnych, podczas gdy ww. normy wprost stanowią o działce, rozumianej jako całość działki, a nie jej "wycinku"; - art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez udzielenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - w szczególności zjazd z ulicy A, który w żadnym razie nie będzie wystarczający dla 400 mieszkańców dla planowanej inwestycji; - art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2016, poz. 353) w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Pismem z dnia 16 sierpnia 2017r. uczestnik postępowania R. S. ustosunkował się do podniesionych w skardze zarzutów i uznając je za bezzasadne wniósł o oddalenie skargi. Uczestniczka postępowania E. N.– J. przyłączyła się do skargi, podnosząc, iż postępowanie administracyjne prowadzone było bez jej udziału, ponieważ adres, na który organ dokonywał dla niej doręczeń jest nieaktualny od 16 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zarówno decyzja zaskarżona, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa, co skutkuje ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest bowiem, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie spór dotyczył zarówno kwestii związanych z ograniczeniem terenu inwestycji do części działek geodezyjnych, jak i prawidłowości wykreślenia obszaru analizowanego oraz opartych na jego podstawie wnioskach, dotyczących spełnienia przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jeśli chodzi o możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działek geodezyjnych, Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela dominujące w orzecznictwie stanowisko, iż jest ono dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych a dotyczących np. inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016r., sygn.akt II OSK 12/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2014r., sygn.akt II SA/Łd 490/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady bowiem regułą jest, że przez "teren inwestycji", o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., rozumieć należy obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty działek ewidencyjnych, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017r., sygn.akt II OSK 2012/15, z dnia 28 kwietnia 2016r., sygn.akt II OSK 2066/14, z dnia 1 marca 2016r., sygn.akt II OSK 1626/14, z dnia 11 marca 2014r., sygn.akt II OSK 2363/12, z dnia 10 stycznia 2008r., sygn.akt II OSK 1826/06 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2010r., sygn.akt 486/10, w Szczecinie z dnia 18 listopada 2009r., sygn.akt II SA/Sz 976/09, w Warszawie z dnia 7 grudnia 2012r., sygn.akt IV SA/Wa 1877/12 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Przywołane przez uczestnika postępowania R. S. jednostkowe wyroki sądów administracyjnych mają charakter wyjątkowy, wydane zostały na tle innych okoliczności sprawy (np. w odniesieniu do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, której charakter jest odmienny) a ponadto w większości odnoszą się do inwestycji realizowanych na terenie działek, stanowiących całość geodezyjną, zaś wskazane ich części dotyczą jedynie działek drogowych w zakresie budowy zjazdów (np. przywołane wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 września 2016r., sygn.akt II SA/Łd 328/16 i z dnia 8 sierpnia 2015r., syg.akt II SA/Łd 333/15 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2015r., sygn.akt II SA/Kr 1710/14 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016r., sygn.akt II OSK 1871/15). Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2015r., sygn.akt II OSK 2320/13 kwestii tej natomiast nie przesądzał, lecz zobowiązywał organy do wyjaśnienia sprawy w powyższym zakresie. Orzeczenie wydane w sprawie o sygn.akt II OSK 2323/11 (i odpowiednio II SA/Kr 1283/10) zapadło zaś na tle decyzji podjętej w trybie nieważnościowym, w którym stwierdzenie nieważności możliwe jest wyłącznie w przypadku literalnej i oczywistej sprzeczności wydanego rozstrzygnięcia z treścią przepisu. W ocenie Sądu, ustalenie warunków zabudowy odnosić się powinno zatem do działki (lub działek) objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele budowlane lub też w stosunku do której zmieni się sposób zagospodarowania. W rozpoznawanej sprawie obie wskazane przez wnioskodawcę jako teren inwestycji działki nr 98/2 i 99/1 (pomijając działki drogowe) przewidziane zostały na ten cel jedynie w części i tak też wykreślone w załączniku graficznym decyzji. Praktyka taka, jak wyżej wskazano, nie zasługuje na aprobatę. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia dla dowolnego "przycinania" przez inwestora działek geodezyjnych dla potrzeb dostosowania terenu inwestycji dla celów, które mogą wskazywać na zamiar obejścia prawa, w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Obie wskazane wyżej działki geodezyjne mają powierzchnię blisko 3 ha, co obliguje inwestora do ubiegania się o decyzję środowiskową w związku z zaliczeniem zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy (rozumianej jako powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia) nie mniejszej niż 2 ha do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 53 lit b tiret 2 wskazanego wyżej rozporządzenia). Wykreślenie (kilkakrotnie zresztą modyfikowane w toku postępowania) w ramach działek ewidencyjnych terenu nie przekraczającego powierzchni 2 ha, dodatkowo z pozostawieniem kilku ich fragmentów, nie nadających się do zagospodarowani (jak np. w odniesieniu do działki nr 99/1) nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. Dodatkowo zabieg ten prowadzi do karkołomnych konstrukcji, których zwieńczeniem jest wykreślenie obszaru analizowanego z uwzględnieniem szerokości frontów całych działek (podczas gdy inwestycją objęte są jedynie ich części) z powołaniem się na brzmienie § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz odniesienie ustalanych parametrów zabudowy (w szczególności powierzchni zabudowy) do powierzchni całych działek, co w sposób oczywisty dyskwalifikuje tok rozumowania organu i dodatkowo przemawia za brakiem możliwości uznania za teren inwestycji części działki geodezyjnej. Wskazane wyżej wady są już wystarczającym powodem, uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Niezależnie od tego wskazać jednak należy, że nawet na gruncie sporządzonej wadliwe analizy urbanistycznej, przyjęte przez organ parametry inwestycji, nie znajdują uzasadnienia. Zarówno bowiem wskaźniki szerokościowe (§ 6) jak i wysokościowe (§ 7), określone widełkowo na poziomie znacznie odbiegającym od średniej, nie wynikają z analizy (trudno bowiem za takowe uznać odwołanie się do treści wniosku inwestora). Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że nie są one zasadne. Przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Choć bowiem z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rzeczywiście wynika wymóg, by działka sąsiednia dostępna była z tej samej drogi publicznej, to jednak niespełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczna całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2009r., sygn.akt II OSK 582/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 562841, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008r., sygn.akt IV SA/Wa 1555/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 529569). Tak więc do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy wziąć pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją jak i działki mające dostęp do tej drogi publicznej za pośrednictwem innych dróg (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, Lex nr 331606 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiNSA 2006/2/54) Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się również za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Sąd podziela w tym względzie pogląd doktryny, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 501). Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej" oraz "kontynuacji funkcji" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu, oczywiście z uwzględnieniem cech nowej zabudowy określonych szczegółowo w powoływanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podzielić też należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., że prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. prowadzi do konkluzji, iż przepis ten nie odnosi się do dróg publicznych. Skoro zatem teren posiada dostęp do drogi publicznej, po której odbywa się ruch kołowy, to nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na niedostateczne uzbrojenie terenu ze względu na parametry tej drogi lub niewystarczającą "przepustowość" projektowanego zjazdu, którego parametry techniczne określane będą dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2017r., sygn.akt II SA/Kr 1619/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Również niedoręczenie stronie innej niż inwestor załączników graficznych do decyzji nie może być uznane za dyskwalifikujące, skoro strona miała możliwość zapoznania się z ich treścią (i jak wynika z adnotacji, znajdujących się w aktach sprawy, z możliwości tej skorzystała), zaś ich niedoręczenie nie ograniczyło skarżącej możliwości podnoszenia zarzutów, związanych z prawidłowością ich sporządzenia. Biorąc wszakże pod uwagę wskazane wyżej wady zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią sformułowane powyżej poglądy prawne i podejmą należycie umotywowane rozstrzygnięcie, po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego. A.B.