II SA/Kr 1619/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. P. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 11 maja 2015 r. K.G.-Z. jako pełnomocnik E. i M.R. zwróciła się do Burmistrza R. z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...] położonej w R. przy ul. [...] , na cele realizacji jednorodzinnego domu mieszkalnego na części objętej wnioskiem działki o powierzchni ok. 700 m2, z towarzyszącym uzbrojeniem oraz zjazdem z drogi wewnętrznej (dz. nr [...] ) łączącej teren inwestycji z drogą publiczną (ul. [...] ). Inwestor przedstawił organowi I instancji własną charakterystykę zamierzenia w formie opisowej i graficznej (rzuty, przekrój, elewacje) wraz z koncepcją usytuowania budynku. Nadto dołączył do wniosku: 1) urzędową kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000 oraz mapy ewidencyjnej z wypisami z rejestru gruntów, 2) pisma Polskiej Spółki Gazownictwa oraz Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w R. o braku w rejonie działki sieci gazu ziemnego, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej; 3) pełnomocnictwo dla p. K.G.-Z. 4) promesę [...] (6 maja 2015 r.) o możliwości przyłączenia projektowanego budynku do sieci dystrybucyjnej energii elektrycznej. Dnia 28 maja 2015 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, po czym wpłynął protest R.P. i P.P. , wskazujących na brak wystarczającego do realizacji inwestycji uzbrojenia sieciowego. W toku postępowania organ I instancji powierzył sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej B.K. . Decyzją z dnia 22 października 2015 r., znak [...] , Burmistrz R. ustalił warunki zabudowy działki nr [...] na cele wskazane przez inwestora w oparciu o wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższą decyzją nie zgodzili się R.P. , A.P. i P.P. zaskarżając decyzję do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N , W wyniku odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 20 stycznia 2016 r., znak: [...] , uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż podczas wydania decyzji nastąpiło naruszenie prawa o wadze skutkującej koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż: 1) parametr szerokości elewacji frontowej został ustalony w sposób niezgodny z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie"; 2) stronom nie zostały doręczone wszystkie obowiązkowe załączniki do decyzji; 3) w okresie od 21 października 2015 r. do 22 października 2015 r. postępowanie toczyło się bez udziału stron. W następstwie powyższego, organ I instancji podjął ponownie postępowanie sporządzając analizę urbanistyczno-architektoniczną, kierując się m. in. wskazaniami organu zawartymi w decyzji kasacyjnej z dnia 20 stycznia 2016 r. W toku postępowania przed organem I instancji Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. , a następnie Minister Zdrowia pozytywnie uzgodnili realizację inwestycji zamierzonej przez inwestora. Decyzją z dnia 27 czerwca 2016 r., znak: [...] , Burmistrz R. , działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. 2015, poz. 199, ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") ustalił warunki zabudowy w R. , przy ul [...] na części działki nr ewid. [...] oraz [...] . W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeprowadzono postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu instancji, wnioskowana inwestycja spełnia warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Uwzględniając decyzję SKO w N. z dnia 20 stycznia 2016 r., nr [...] Burmistrz R. zmniejszył parametr szerokości elewacji. Do decyzji zostały dołączone wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz załączniki w formie graficznej. Od powyższej decyzji Burmistrza R. , pismem z dnia 13 lipca 2016 r. odwołanie wnieśli R.P. , P.P oraz A.P. zaskarżając przedmiotową decyzję organu I instancji w całości, zarzucając: 1) brak doręczenia w toku postępowania postanowienia Burmistrza R. , znak: [...] z dnia 31 marca 2016 r. oraz postanowienia Ministra Zdrowia, znak: [...] z dnia 14 listopada 2016 r.; 2) nieaktualność dokumentów stanowiących podstawę wydanej decyzji, w szczególności oświadczenia [...] S.A. z dnia 10 kwietnia 2015 r., nr [...] , gdyż zdaniem odwołującego się, zgodnie z informacją na stronie [...] oświadczenie takie traci ważność po upływie 1 roku od daty jego wydania, jeżeli w tym okresie nie zostaną wydane warunki przyłączenia; 3) pominięcie w trakcie procedowania strony T.P. ; 4) oparcie decyzji na wadliwej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która w ocenie odwołujących się jest lakoniczna i nie zawiera wszystkich istotnych i wymaganych informacji co do rodzaju zabudowy istniejącej w obszarze zabudowanym, w szczególności wadą analizy jest przyjęcie wyłącznie działek o funkcji mieszkaniowej na anlizowanym terenie; 5) brak w decyzji załącznika nr 3 (część graficzna), co powoduje niemożliwość weryfikacji zabudowy i terenu przyległego; 6) niezgodność decyzji z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; 7) brak spełnienia minimalnych wymagań w kwestii dostępu do drogi publicznej; 8) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. ze względu na brak aktualnego oświadczenia dystrybutora energii. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 września 2016 r., znak: [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W odniesieniu do zarzutów odwołującego się organ II instancji wskazał, iż: ad 1) nie należy do obowiązków organu prowadzącego postępowanie główne w sprawie ustalenia warunków zabudowy - doręczanie stronom postanowień organów współdziałających. Postanowienia takie, jako dowody gromadzone w sprawie - są w całym toku postępowania dostępne dla stron na zasadach ogólnych k.p.a. (Dz. I, rozdz. 2). ad 2) W toku postępowania organ uzupełnił dowód posiadania przez inwestora promesy przyłączenia projektowanego budynku do sieci energetycznej; ad 3) Sprawa udziału p. T.P. jako strony przedmiotowego postępowania -jest przedmiotem odrębnego postępowania wszczętego na wniosek zainteresowanej z dnia 13 lipca 2016 r.; ad 4) Obszar analizy został zakreślony zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia i w obszarze w tym poddano analizie 5 zabudowanych działek: [...] ,[...] (2 budynki), [...] ,[...] ,[...] wszystkie o funkcji mieszkalnej, stanowiącej o zachowaniu warunku kontynuacji funkcji. Nie potwierdził się zatem zarzut wybiórczego wykonania analizy, co skarżący uzasadnia "pominięciem" znajdującego się w obszarze analizowanym gospodarstwa rolnego (pasieki). Dowody w sprawie istotnie wskazują na istnienie pasieki na działce nr [...] , nie ma to jednak żadnego znaczenia dla analizy. Skarżący twierdzi, że tereny sąsiednie są "zdominowane przez gospodarstwa rolne", co Kolegium ocenia jako twierdzenie przesadne, a ponadto nie mające znaczenia dla wyników analizy; ad 5) Jednym z załączników do decyzji jest kopia mapy zasadniczej (opisana jako "załącznik Nr 3"), na której oznaczono granice obszaru analizy jako część graficzną analizy. Z rozdzielnika decyzji i z jej treści wynika, że decyzja została stronom doręczona w stanie kompletnym. Wyjaśnić natomiast należy, że zgodnie z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. obowiązkowym załącznikiem do decyzji wz jest mapa z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, zaś według § 9 ust. 2 rozporządzenia - do decyzji dołącza się "wyniki analizy z częścią graficzną". W rozpatrywanej sprawie "wyniki analizy" (część opisowa) zostały do decyzji dołączone jako "załącznik Nr 2", natomiast część graficzna wyników analizy jest tożsama z treścią załącznika graficznego "Nr 1", ponieważ granica analizowanego obszaru ze swej istoty nie jest "wynikiem analizy" lecz jedną z jej przesłanek. ad 6) Całkowicie bezpodstawny jest zarzut wydania decyzji niezgodnej z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R ". Art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że "studium" jest wiążące przy sporządzeniu planów miejscowych. Zatem - nie wiąże organów administracji przy ustalaniu warunków zabudowy; ad. 7) Dojazd do terenu inwestycji z drogi publicznej zgodny jest z przepisem art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Droga stanowiąca działkę nr ew. [...] jest drogą wewnętrzną pozostającą we władaniu gminy R. i służy jako dojazd do wielu innych nieruchomości, zaś za brak - zdaniem stron skarżących - odpowiednich parametrów, nie może być "karany" inwestor. Zauważyć przy tym warto, że działka nr [...] oddalona jest od ul. [...] tylko o ok. 6 m. W ocenie organu II instancji - przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 nie został naruszony; ad. 8) Nie jest naruszony także przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., ponieważ działka z terenem inwestycji posiada zapewnienie dostawy energii elektrycznej oraz możliwość rozwiązania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków z zastosowaniem rozwiązań indywidualnych, do czasu uzyskania możliwości przyłączenia do komunalnych sieci wodociągowych i kanalizacji. Rozwiązania indywidualne nie są naruszeniem przepisów ustawy. Mając powyższe na uwadze organ orzekł jak w sentencji decyzji. Powyższą decyzję organu II instancji zaskarżył R.P. – dalej skarżący wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z dnia 25 października 2016 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 20 września 2016 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. , znak: [...] z dnia 27 czerwca 2016 r. ustalającą warunki zabudowy działek nr [...] oraz [...] położonych przy ul. [...] w R. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i 8, 10 § 1, 15 oraz 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Ponadto, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku jeśli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Skarżący podtrzymał również zarzuty w stosunku do decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 27 czerwca 2016 r. ustalającej warunki zabudowy. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż dopiero po wskazaniu błędu w odwołaniu polegającego na braku dostarczenia umowy z [...] z dnia 30 lipca 2015 r. organ I instancji dostarczył rzeczoną umowę do organu II instancji, lecz z pominięciem skarżącego jako strony w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżącego takie uzupełnienie nie powinno prowadzić do naprawienia nieprzeprowadzonego lub błędnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organu I instancji, bowiem jeżeli stan faktyczny sprawy zostanie ustalony dopiero przez organ odwoławczy, to dojdzie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto, zdaniem skarżącego załącznik graficzny nr 1, załącznik nr 2 i załącznik nr 3 – część graficzna analizy, mają adnotację, że zostały sporządzone do decyzji nr [...] uchylonej dnia 20 stycznia 2016 r., przez co naruszony został art. 109 § 1 k.p.a. oraz § 9 rozporządzenia, bowiem decyzja powinna być stronie dostarczona w stanie kompletnym. Poza tym, w ocenie skarżącego w załączniku nr 3 do decyzji Burmistrza R. poświadczono nieprawdę wpisując oznaczenie drogi wewnętrznej nr ewid. [...] jako Dg. Skarżący stwierdził, że linie graniczne między drogą [...] o numerze [...] , a drogą wewnętrzną nr ewid. [...] zostały zamazane. Skarżący wskazał również, że SKO w N. błędnie zaliczyło działkę nr [...] , która jest oddalona od działki nr ewid. [...] o 126 m. Skarżący podtrzymał także zarzuty dot. decyzji Burmistrza R. odnośnie 1) braku doręczenia postanowienia Burmistrza R. , znak: [...] z dnia 31 marca 2016 r. oraz postanowienia Ministra Zdrowia, znak: [...] z dnia 14 listopada 2016 r.; 2) nieaktualności oświadczenia [...] S.A. z dnia 10 kwietnia 2015 r., nr [...] ; 3) pominięcia strony postępowania T.P. ; 4) niezgodności decyzji organu I instancji z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Miasta R. nr [...] z dnia 28 marca 2001 r., nr [...] ); 5) naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. ze względu na kolizję zamierzonej inwestycji z istniejącą funkcją gospodarczo-społeczną terenu; 6) naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 p.z.p., poprzez brak uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego poprzez brak aktualnego oświadczenia dystrybutora energii elektrycznej; 7) naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 p.z.p. poprzez brak drogi w zakresie uzbrojenia terenu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga ostatecznie okazała się być zasadna, jakkolwiek większość podniesionych w niej zarzutów nie jest trafna. Rozpocząć należy od zarzutów nieuzasadnionych. Pierwszą kwestią jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez niezawiadomienie skarżącego o przesłaniu przez organ I instancji umowy z [...] z dnia 30 lipca 2015r. O ile sam fakt wskazywany przez skarżącego, a to brak owego zawiadomienia – istotnie miał miejsce, o tyle skarżący nie wskazał, jakie z tego braku zawiadomienia wynikają dla niego negatywne konsekwencje proceduralne. Jak bowiem wynika z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, "zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy" (tak przykł. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 maja 2016 r. I OSK 1994/14, LEX nr 2108318, wyrok z dnia 12 października 2016 r. WSA w Warszawie, VII SA/Wa 1544/15, LEX nr 2148956). Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie przedstawił argumentów wskazujących, w czym przeszkodziło mu wspomniane uchybienie i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Od razu też dostrzec trzeba, że nie może być takim argumentem to, że przez dołączenie dowodu w postaci tej umowy i przeprowadzenie dowodu z dokumentu naruszono zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy jest drugą instancją rozpoznającą sprawę jeszcze raz merytorycznie i w jego kompetencjach leży przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, co wynika wprost z art. 136 k.p.a. Co się tyczy zarzutu braku doręczenia skarżącemu kompletnej decyzji WZ, to z akt wynika, że decyzja została skarżącemu doręczona wraz z wszystkimi załącznikami /k.[...] /. Świadczy o tym zresztą treść załączników dołączonych do skargi, które stanowią po części kopie załączników do decyzji WZ z 22 czerwca 2016r. W tym miejscu także należy podtrzymać i zaaprobować stanowisko SKO co do zarzutów skarżącego związanych z decyzją WZ, które zostały także w sposób tożsamy podniesione w odwołaniu. Co do kwestii doręczenia postanowień uzgadniających: prawidłowo stwierdzono, że organ I instancji nie ma obowiązku doręczenia wszystkich postanowień będących wynikiem uzgodnienia stanowiska z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia uzgadniającego. Celem tych przepisów jest całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji I instancji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r. II OSK 1284/12, LEX nr 1394986). Wobec tego postanowień uzgadniających nie doręcza się innym stronom postępowania, które mogą zapoznać się z nimi na ogólnych zasadach. Odnośnie zarzutu pominięcia jednej z osób, która zdaniem skarżącego winna być stroną postępowania, to taki zarzut, w formie do tego przewidzianej, może podnieść jedynie strona zainteresowana, a nie inna osoba, które to stanowisko jest również utrwalone w orzecznictwie. Odnośnie braku aktualnego oświadczenia dystrybutora energii elektrycznej, to kwestia ta straciła na aktualności wobec przedłożenia organowi II instancji aktualnej umowy z [...] z 30 lipca 2015r., co spełnia wymóg zagwarantowania uzbrojenia terenu poprzez gwarancję dostępu do sieci energetycznej (art. 64 ust. 5 u.p.z.p.). Co do zarzutu skarżącego, że w załączniku do decyzji WZ nr 3 poświadczono nieprawdę, gdyż wpisano oznaczenie drogi wewnętrznej nr ewid. [...] jako "Dg" czyli jak wyjaśniono w legendzie do załącznika - "droga publiczna gminna", to odpowiedź wymaga pewnego objaśnienia. Otóż nie budzi wątpliwości, że działka nr ewid. [...] na chwilę wydawania decyzji organu I instancji była drogą wewnętrzną, a nie drogą publiczną (w tym np. gminną). W rejestrze gruntów, z którego wydruk znajduje się w aktach /k. [...] ./, działka nr [...] figuruje jako "dr" czyli droga, w samoistnym posiadaniu Gminy R. ; przy czym nie ujawniono ani właściciela, ani numeru KW czy innego dokumentu własności. Jak chodzi o załącznik nr 3 do decyzji WZ, to przedstawia on w sposób graficzny wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Legenda do tego załącznika dokumentuje zatem nie tyle fakty urzędowe, co znaczenie symboli naniesionych przez architekta – urbanistę sporządzającego analizę. Taki charakter mają symbole MN czy Dg, które nie są symbolami oznaczeń stosowanych na mapach ewidencyjnych. Nie nastąpiło tutaj zatem "przekłamanie" oznaczeń ewidencyjnych, ale błędne oznaczenie charakteru drogi, nadto sprzeczne z opisową częścią analizy. Albowiem w analizie czytamy, iż "wnioskowana działka posiada dostęp do drogi publicznej gminnej /ul.[...] /, poprzez projektowany zjazd z drogi wewnętrznej /dz.[...] /". Zatem w konsekwencji, skoro w analizie ujęto prawidłowo charakter tej drogi, to błędne jej oznaczenie przez autora analizy na załączniku graficznym nie może mieć tutaj rozstrzygającego znaczenia, gdyż nie prowadzi do błędnych wniosków, co jasno wynika z treści załącznika nr 2 wskazującego dostęp do drogi publicznej w sposób określony w analizie opisowej. Należy teraz odnieść się do problemu zgodności decyzji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które dla wymienionego obszaru stanowi Uchwała Rady Miasta R. z dnia 28 marca 2001r. nr [...] . Stanowisko SKO w tej kwestii zmierza do stwierdzenia, że studium nie jest aktem wiążącym dla organów administracji przy ustalaniu warunków zabudowy. Pogląd ten należy podzielić. Problem wiążących treści studium może być rozważany przy okazji badania relacji pomiędzy studium, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na tle art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, art. 17 pkt 4 cyt. ustawy, zgodnie z którym podczas sporządzania projektu planu miejscowego organ gminy zobowiązany był uwzględniać ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiącym, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Ponieważ jednak studium nie ma charakteru prawa miejscowego (powszechnie obowiązującego), nie może wiązać organów przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji, to jest być źródłem uprawnień czy obowiązków. (por. uzasadnienie wyroku z dnia 5 marca 2013 r. WSA w Łodzi, II SA/Łd 1252/12, LEX nr 1303662 czy wyroku WSA w Krakowie z z dnia 12 maja 2009 r., II SA/Kr 348/09, LEX nr 562859). Co do kwestii statutu R. jako uzdrowiska, to decyzja o warunkach zabudowy uzyskała stosowne postanowienie opiniujące Ministra Zdrowia, szczegółowo opisane w decyzji, zatem spełnia w tym względzie wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Nie można także podzielić zarzutów skarżącego co do braku dostępu do drogi publicznej terenu inwestycji. Jak to już wskazano, działka nr [...] ma taki dostęp, poprzez połączenie z drogą publiczną (ul. [...] ) przez drogę wewnętrzną -działkę nr [...] Wprawdzie nie przedstawiono tytułu prawnego inwestora do tej drogi, ale nie jest to wymagane w sytuacji, gdy droga ta pozostaje w samoistnym posiadaniu Gminy R. , dostęp do niej jest nieskrępowany i przynależny ogółowi mieszkańców. Jak to wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 7 września 2016 r , II SA/Gd 324/16, LEX nr 2120531: "Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 u.d.p. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych)". Podmiot posiadający dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi, zwłaszcza wtedy, gdy jest to ogólnodostępna droga Gminy ( Skarbu Państwa), po której przejazd nie doznaje żadnych ograniczeń (por. podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, LEX nr 2190810, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13, LEX nr 2089926 czy też wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 października 2014 r. II SA/Łd 585/14, LEX nr 1534391). Przechodząc do zarzutów związanych z uzbrojeniem terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), to była już mowa o tym, że na etapie rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy dołączono umowę z przedsiębiorstwem przesyłowym [...] z dnia 30 lipca 2015r, w oparciu o którą można stwierdzić spełnienie warunku zagwarantowania dostępu do sieci energetycznych. Co do zasady przez uzbrojenie terenu w wodę (analogicznie także i odbiór nieczystości ciekłych) należy rozumieć podłączenie terenu inwestycji do sieci wodociągowej (odpowiednio kanalizacyjnej), a jedynie w razie braku takiej możliwości, co jednak jest dopuszczalne, także w drodze zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody (podobnie zastosowania zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków) – por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2013 r., II SA/Wr 406/13, LEX nr 1380026. Tak więc w niniejszej sprawie, wobec braku instalacji wodno – kanalizacyjnych na tym terenie, w zakresie zaopatrzenia w wodę – służyć ma do tego projektowana instalacja studni wierconej lub kopanej, zaś odprowadzenie ścieków ma nastąpić do projektowanego szczelnego zbiornika na nieczystości. Co do tego drugiego, to w aktach /k.[...] akt I inst./ znajduje się pismo Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w R. do inwestora, iż w przypadku zbiorników bezodpływowych istnieje możliwość przyjęcia na oczyszczalnię zgromadzonych ścieków za pośrednictwem wyspecjalizowanych przedsiębiorców, tak więc nie ma przeszkód do przyjmowania ścieków z przyszłego budynku inwestora. Pismo to uznać należy za wystarczające do uznania, iż zagwarantowano odbiór ścieków z terenu inwestycji. Co do studni, to wobec faktu, iż nie ma zakazu, aby w ten sposób zaopatrywać się w wodę, oraz wobec braku sieci wodociągowej na tym terenie, stwierdzenie o takim sposobie zasilania w wodę ocenić należy jako spełniające warunek zagwarantowania uzbrojenia w wodę. Nie sposób także na tym etapie wymagać od inwestora jakiegoś potwierdzenia zamiaru co do budowy studni, albowiem aktualnie w świetle przepisów prawa budowlanego budowa podziemnego ujęcia wód nie jest już objęta koniecznością zgłoszenia (por. art. 29 ust.2 pkt 10 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane DZ.U. 2016.290.T.J.). Trzeba zgodzić się ze skarżącym, że w zakresie pojęcia "uzbrojenie terenu" mieści się także pojęcie drogi, jednak nie chodzi tutaj o drogę publiczną. NSA w wyroku z 4.02.2015r. II OSK 1592/13 (dostępny na stronie CBOIS) wskazał, że "Prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania. Odróżnienie to ma uzasadnienie w konieczności uwzględnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2". Podobnie wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 listopada 2013r. II SA/Kr 971/13: ""Drogi" zaś o których mówi przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (poprzez odesłanie z art. 2 pkt 13), to takie, które związane są (lub będą) z planowanym przez inwestora zamierzeniem budowlanym. Uzbrojenie więc terenu inwestycji "w drogi" oznacza zdaniem sądu, że chodzi tylko o takie drogi, które znajdują się (lub znajdą się) na terenie inwestycji lub z terenem tej inwestycji będą związane. Nie będą to jednak drogi publiczne, których zarząd i utrzymanie w należytym stanie, należy do właściwych organów administracji publicznej, a nie inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej". Tak więc przy przyjęciu tego poglądu, kwestia istnienia wystarczającego uzbrojenia terenu jako wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dotyczyłaby jedynie drogi wewnętrznej – działki nr [...] . Jednak zarzut skarżącego, że droga ta jest zbyt wąska (waha się od 2,5 do 3 m) nie może odnieść skutku. Po pierwsze, jak słusznie zauważyło SKO, przejazd do drogi publicznej po drodze wewnętrznej będzie się odbywał na przestrzeni 6 metrów, gdyż w takiej odległości od drogi publicznej znajduje się działka inwestora (czego skarżący nie zakwestionował). Po drugie, w ocenie Sądu, termin "wystarczające uzbrojenie" będzie przede wszystkim odnosił się do kwestii istnienia drogi umożliwiającej dojazd do terenu inwestycji (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., II SA/Kr 534/16, LEX nr 2120595). Parametry drogi niepublicznej określa § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Niemniej jednak w ocenie Sądu wątpliwie jest stosowanie przepisów tego rozporządzenia wprost na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kwestia szerokości szlaku drożnego co do zasady podlegać winna badaniu na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego - w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wtedy bowiem stosowane są konkretne przepisy techniczne (por. uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2016r. sygn. akt II SA/Kr 156/16). Wobec powyższego nie można podzielić zarzutu dotyczącego niewystarczającego zagwarantowania uzbrojenia terenu inwestycji. Ostatni fragment rozważań dotyczy już stricte spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co wiąże się z oceną sporządzonej w sprawie analizy. Co do wyznaczenia obszaru analizowanego, z analizy wynika, że front działki ma ok. 40 m, zatem granice obszaru analizowanego obejmują obszar w odległości około 120 m wokół działek, których dotyczy wniosek. Zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U.2003.164.1588), dalej "Rozporządzenie" – granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m), przy czym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, a z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 Rozporządzenia). Jeśli zatem wskazano, że front działki ma szerokość około 40 metrów, to wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości około 120 metrów ( jako minimalnej) spełnia wymagane założenie. Zarzut skarżącego dotyczy błędnego zaliczenia działki nr [...] do tego obszaru, wobec faktu, że jak pisze, znajduje się ona w odległości 126 m od działki ewidencyjnej nr [...]. Niemniej ogląd mapy oraz odmierzenie na mapie (załączniku nr 3 do decyzji WZ) trzykrotnej odległości równej szerokości frontu działki wskazać musi, że działka nr [...] znajduje się w zasięgu takiej odległości obszaru analizowanego, wprawdzie nie w całości, ale istotnym obszarze. Natomiast prawdą jest, że obszar analizowany wyznaczono w formie wielokąta, a nie koła i róg tego wielokąta sięgający, jak wynika z porównania wspomnianych odległości, dalej niż na odległość 120 m, pozwolił na objęcie obszarem analizowanym niemal całej działki nr [...] . Należy zatem wskazać, że najczęściej obszar analizowany wyznacza się w formie koła, choć nie jest to wymóg literalnie ustawowy, a raczej wynikający z praktycznego odczytania wymogu odległości "wokół działki" wynikającej z §3 ust. 2 Rozporządzenia, które w sposób symetryczny najłatwiej wyznaczyć w formie okręgu (koła) wokół działki budowlanej. Niemniej za słuszne należy także uznać stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 lipca 2016 r. II SA/Po 15/16, LEX nr 2087415: "Obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co nie oznacza, iż obszar ten musi mieć kształt koła oraz, że nie może być wyznaczony w większej odległości niż minimalna wartość wskazana w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa Istotne jest aby wyznaczony obszar analizowany obejmował pewną urbanistyczną całość" (podobnie wyrok NSA . z dnia 10 marca 2015 r. II OSK 1934/13, LEX nr 1666091 ). Uzupełnieniem tego jest stanowisko wyrażone w wyroku NSA w Warszawie z dnia 10 września 2010 r. II OSK 1334/09, LEX nr 741383, które Sąd w niniejszym składzie w pełni aprobuje i uznaje za własne: "Obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach". Reasumując, o ile dopuszczalne było ustalenie obszaru analizowanego w formie innej niż koło, jak również wyznaczenie go ponad obszar minimalny 120 m, to wymagało to wyjaśnienia tej kwestii w części opisowej analizy. Bezsprzecznie analiza takiego wywodu nie zawiera. Winna zatem zostać w tej części uzupełniona poprzez podanie rzeczywistych odległości granic obszaru analizowanego od działki budowlanej , a więc wskazanie także odległości większych niż 120 m, jakie wynikają z analizy granic obszaru w załączniku nr 3, oraz wyjaśnienie przyczyn, dla których obszar ten wyznaczono w takich odległościach od granic działki inwestora. Jeśli mowa o analizie, to trzeba przy tej okazji zauważyć, że skarżący podkreśla w skardze rolniczy charakter terenu, którego dotyczy analiza i formułuje tezę, że teren ten jest zdominowany przez gospodarstwa rolne, wobec tego wprowadzenie na ten teren zabudowy mieszkalnej w przyszłości ograniczy rozwój i kontynuację dotychczasowego zagospodarowania terenu. Skarżący wskazuje na istnienie w sąsiedztwie działki inwestycyjnej należącej do niego pasieki i wyraża obawy, że będzie musiał ją usunąć. W odniesieniu do pierwszego zagadnienia, wskazać trzeba, że analiza, jakkolwiek bardzo lakonicznie, to jednak stwierdza, że działka inwestycyjna położona jest w terenie o małej intensywności zabudowy oraz małym stopniu wykorzystania terenu pod zabudowę mieszkaniową; dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej to jest 5% obszaru analizowanego, co autor analizy ustalił na podstawie istniejącego sposobu użytkowania budynków. Dalej w analizie stwierdza się, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana jest od strony północnej i północno – zachodniej, także w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestorów. Już poza analizą trzeba tutaj dodać to, co wynika z załącznika nr 3, iż działka skarżącego nr [...] zabudowana domem jednorodzinnym (widocznym na zdjęciu – k. [...] akt adm., oraz na fotomapie – k. [...] akt II instancji)) położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestorów, oraz, że analiza ujęła wszystkie widoczne na mapie załącznika działki zabudowane w obszarze analizowanym ( co wynika także z przywołanej fotomapy załączonej do odwołania). Wobec tego trudno się odnieść do zarzutu skarżącego, że w analizowanym obszarze znajdują się gospodarstwa rolne inaczej, jak tylko poprzez stwierdzenie, że chodzi zapewne o działki niezabudowane, uprawiane rolniczo. Jednak analiza, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., winna koncentrować się na dostępnych z tej samej drogi publicznej działkach zabudowanych, celem ustalenia parametrów nowej zabudowy. Przedmiotowa analiza spełnia ten wymóg. Jak to trafnie wskazał WSA w Bydgoszczy, "Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (wyrok z dnia 13 sierpnia 2013 r., II SA/Bd 428/13, LEX nr 1496588). Nawet chaotyczna, zróżnicowana zabudowa istniejąca w czasie załatwiania wniosku o ustalenia warunków zabudowy, nie oznacza braku wzorca obowiązującego na analizowanym terenie i nie stanowi przeszkody w ustaleniu kierunków zabudowy na przyszłość, a tym samym - nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 5 marca 2013 r., II SA/Łd 1252/12, LEX nr 1303662). "Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy" (por. Alicja Plucińska – Filipowicz w: Komentarz do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, publ. Lex/el). Nie ulega wątpliwości, że w sąsiedztwie działki inwestorów znajdują się działki zabudowane zabudową jednorodzinną, przy czym zauważenia wymaga też, że pojęcie działki sąsiedniej interpretuje się szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11, LEX nr 1291986). Jak wynika z powyższych wywodów, Sąd nie dostrzega w przedstawionej analizie naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, jak to zarzuca skarżący. W kwestii istnienia po sąsiedzku pasieki, to zgodnie z powołanym wyżej przepisem, w sytuacji, gdy zostaje spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., trudno odmówić określenia w decyzji warunków zabudowy terenu, skoro w pobliżu istnieją działki zabudowane domami jednorodzinnymi; zatem fakt istnienia pasieki nie może mieć waloru argumentu prawnego. Co zaś do funkcji terenu, trzeba zauważyć, że na tym terenie, w sąsiedztwie działki inwestorów, ma miejsce niewątpliwie zmiana sposobu wykorzystania terenu z rolniczego na mieszkaniowy, niemniej zmiana ta rozpoczęła się wcześniej, z chwilą powstania zabudowy na działkach sąsiednich. Co do pozostałych parametrów określonych Rozporządzeniem, to ich wskazanie w analizie, a następnie w decyzji organu I instancji, oraz ich ocena dokonana przez SKO, jest prawidłowa, z jednym wyjątkiem, o którym niżej. Tak więc co do prawidłowo określonych i uzasadnionych parametrów, nie ma potrzeby powielania treści wyrażonych w decyzji organu odwoławczego. Natomiast wspomniany wyjątek, który jest zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji SKO, dotyczy określenia powierzchni nowej zabudowy. Zgodnie z § 5 Rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie wskazano, że wskaźnik ten ustalono na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego; gdzie średnia powierzchnia zabudowy budynków mieszkalnych i towarzyszących to 124 m2, w związku z tym średnia powierzchnia zabudowy wynosi 0,08. Wydawałoby się zatem, przy takiej argumentacji, że ostatecznie przyjęto ów średni wskaźnik, a zatem zastosowano § 5 ust. 1 Rozporządzenia. Tymczasem wskazania analizy podają ostatecznie, że przyjęto wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki w przedziale od 0,08 do 0,12, a wiec dopuszczono wskaźnik większy niż średni. Jest to oczywiście dopuszczalne w świetle § 5 ust. 2 Rozporządzenia, pod warunkiem wszakże, że wynika to z analizy. Tymczasem w analizie brak uzasadnienia odstąpienia od wskaźnika średniego. Wobec tego analiza w takim kształcie jest sprzeczna ze wskazanym przepisem Rozporządzenia, gdyż nie zawiera uzasadnienia przyjęcia tego parametru w podanej wyżej wielkości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010r. IV SA/Wa 953/09, publ.Lex/el.). Powoduje to konieczność uzupełnienia analizy, celem stwierdzenia, czy wydana decyzja w odniesieniu do wspomnianego parametru jest zgodna z prawem. Wskazane wyżej naruszenie § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia oraz omówione wcześniej naruszenie § 3 Rozporządzenia wynikają z niedostatecznego uzasadnienia analizy w opisanych zakresach, wobec tego koniecznym jest, aby organ administracji zwrócił się do autora analizy w celu jej uzupełnienia, poprzez przedstawienie uzasadnienia odstąpienia od założeń § 5 ust. 1 Rozporządzenia, jak i w kwestii zakreślenia granic obszaru analizowanego (w kierunku już omówionym). W dalszej kolejności organ winien ocenić, czy jest ono wystarczające dla przyjęcia granic obszaru analizowanego i tak określonej powierzchni nowej zabudowy. Wobec niewielkiego zakresu uzupełnień, Sąd doszedł do przekonania, że wystarczające jest, aby zagadnieniem tym zajął się organ II instancji. Dopiero w sytuacji, gdyby okazało się, że ewentualne uzupełnienie analizy nie jest przekonywujące, należałoby rozważyć konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, jeśli miałoby dojść do uzupełnień w szerszym zakresie. Jednak zakładając możliwość właściwego uzupełnienia uzasadnienia analizy, jest prawdopodobnym, że okaże się, iż decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Z tego względu w ocenie Sądu należało uchylić tylko decyzję zaskarżoną, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., skoro naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Z tych względów orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.