II SA/Łd 651/12

Dnia 7 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty zasiłku pielęgnacyjnego nienależnie pobranego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. przyznaje adwokatowi E. S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł.przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym skarżącej H. S. i kwotę powyższą nakazuje wypłacić adwokatowi E. S. z funduszów Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania H. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o odmowie umorzenia kwoty zasiłku pielęgnacyjnego nienależnie pobranego w okresie od dnia 1 października 2007r. do dnia 31 lipca 2011r., w łącznej wysokości 7.038 zł wraz z należnymi odsetkami oraz o rozłożeniu spłaty zadłużenia na 62 raty. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej, decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o zwrocie zasiłku pielęgnacyjnego nienależnie pobranego przez H. S. w okresie od dnia 1 października 2007 r. do dnia 31 lipca 2011 r., w łącznej kwocie 7.038 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Pismem z dnia 4 listopada 2011r. H. S., reprezentowana przez córkę K. P. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o umorzenie zadłużenia w całości, wskazując z jednej strony, iż nie była świadoma, że świadczenie wypłacane jest jej nienależnie, z drugiej zaś opisując sytuację życiową swoją i swojej rodziny. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Powyższa decyzja wobec uwzględnienia odwołania strony, została następnie decyzją z dnia [...] uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił umorzenia zadłużenia w całości oraz orzekł o rozłożeniu spłaty zadłużenia na 62 raty. Powołując się na brzmienie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. nr 139 z 2006r., poz. 992 ze zm.) organ I instancji nie znalazł podstaw do umorzenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, argumentując iż H. S. ma 82 lata i prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, utrzymując się z renty w wysokości 1390,07 zł. Stałe miesięczne wydatki, związane z utrzymaniem mieszkania, zakupem leków i artykułów higienicznych wynoszą 990 zł. Strona boryka się problemami zdrowotnymi, korzysta z usług opiekuńczych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Wobec poczynionych ustaleń organ stwierdził, że sytuacja finansowa wnioskującej nie jest łatwa, jednakże nie może być ona wystarczającą przesłanką do umorzenia zobowiązania. Sporne świadczenie wypłacane było w sposób nienależny w związku z niepoinformowaniem przez dłużniczkę o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Prezydent podkreślił, iż o konieczności informowania o zmianach sytuacji życiowej, mogących mieć wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jak również o braku możliwości pobierania obydwu tych świadczeń równolegle, strona została należycie poinformowana. Jednocześnie, uwzględniając interes dłużniczki oraz interes wierzyciela, Prezydent orzekł o rozłożeniu spłaty zadłużenia na raty. W odwołaniu od tej decyzji H. S., reprezentowana przez córkę K. P., wniosła o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentując iż pobierała świadczenia w zaufaniu do organów państwa, które przyznały te świadczenia bezterminowo. Zdaniem odwołującej, od czasu przyznania prawa do świadczeń jej sytuacja życiowa nie uległa zmianie, a jeśli organ uważa inaczej, powinien był decyzję swoją zmienić cztery lata wcześniej. Odwołująca zarzuciła organowi I instancji nierzetelne wskazanie wydatków związanych z kosztami utrzymania stwierdzając, iż wydatki te zostały zaniżone o około 400 zł. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. oraz art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że H. S. (82 lata) mieszka sama i samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Źródłem utrzymania strony jest renta z ZUS w wysokości 1390,07 zł. Stałe miesięczne wydatki, związane z eksploatacją mieszkania kształtują się na poziomie około 415 zł w tym czynsz - 317,37 zł, gaz - 56,55 zł (średnia z faktury za okres X-XI.2011 r.), energia elektryczna - 40,74 zł (średnia z rachunków za okres IX-XI.2011 r.). W związku ze złą sytuacją zdrowotną, strona korzysta z usług opiekuńczych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, ponosząc koszty tej opieki, w kwocie 146,52 zł miesięcznie. Miesięczne wydatki na leki oraz środki higieniczne wynoszą przeciętnie 419,50 zł (średnia wydatków na leki wynikających z załączonych faktur z okresu IX-XI.2011 r. oraz kwota należności za pampersy wskazana przez stronę). Strona posiada 58 – letnią córkę oraz dwie dorosłe wnuczki. Według oświadczenia córki strony, rodzina zamieszkuje oddzielnie. Zdaniem Kolegium, sytuacja materialna strony w istocie jest trudna, jednakże H. S. ma stałe dochody, które pozwalają jej na spłatę zadłużenia, zwłaszcza spłatę w ratach. Zdaniem organu II instancji niski dochód strony nie może zostać uznany za wystarczającą przesłankę uzasadniającą umorzenie zadłużenia, skoro obowiązujące przepisy jako zasadę wprowadzają zwrot nienależnie pobranych świadczeń, a umorzenie jako wyjątek od tej zasady. Przepisy te uzależniają zarazem prawo do otrzymania świadczeń m.in. od trudnej sytuacji materialnej rodziny. Przyjęcie dochodów rodziny jako jedynego kryterium oceny wniosku o umorzenie zadłużenia, skutkowałoby automatycznym umarzaniem wszystkich nienależnie pobranych świadczeń. Kolegium podkreśliło również, że obok sytuacji rodziny, rozważyło także inne, istotne w sprawie okoliczności to jest przyczyny powstania zadłużenia oraz ochronę interesu społecznego, wywodząc iż zadłużenie w niniejszej sprawie powstało wobec równoległego pobierania przez H. S. świadczeń w postaci zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, co zgodnie z przepisem art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niedopuszczalne, o czym strona została pouczona. Stosowna informacja w tym względzie znajduje się na samym wniosku o ustalenie prawa do świadczeń. Żądana obecnie od dłużniczki kwota została przez nią w przeszłości pobrana i znajdowała się w jej dyspozycji. Obecne żądanie oddania tej kwoty, jako nienależnie pobranej, nie powinno być zatem postrzegane jako dodatkowa uciążliwość czy kara, ale jako prosty zwrot świadczeń, które w sposób nienależny znalazły się w posiadaniu dłużniczki. Pozostawienie w dyspozycji strony środków uzyskanych w ten właśnie sposób byłoby sprzeczne z interesem społecznym i prowadziłoby do obciążenia spłatą kwot nienależnie otrzymanych całego społeczeństwa. Uwzględniając jednak fakt, że jednorazowa spłata całej kwoty stanowiłaby dla budżetu dłużniczki duże obciążenie, organ I instancji prawidłowo – w opinii Kolegium - orzekł o rozłożeniu spłaty długu na raty w wysokości 150 zł miesięcznie, uznając, iż będą one dla dłużniczki dużym obciążeniem domowego budżetu, choć są możliwe do spłaty. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wskazało, że ubiegając się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego strona oświadczyła, iż nie pobiera emerytury ani renty oraz nie jest uprawniona do pobierania dodatku pielęgnacyjnego. Na tej podstawie, organ przyznał wnioskowane świadczenia, zobowiązując zarazem uprawnioną do informowania o wszelkich zmianach w tej sytuacji. O fakcie przyznania stronie renty wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, organ I instancji dowiedział się dopiero w dniu 3 sierpnia 2011 r., kiedy to wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia 13 lipca 2011 r. Zatem gdyby - zgodnie z pouczeniem - strona powiadomiła organ o zmianie sytuacji życiowej (przyznaniu świadczeń z ZUS), nie doszłoby do równoległej, bezprawnej wypłaty świadczeń przez okres 4 lat. W kwestii kosztów utrzymania Kolegium wyjaśniło, że uwzględniło wyłącznie koszty niezbędne, związane z egzystencją strony. Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał – w ocenie Kolegium – podjęcie przez organ decyzji o odmowie umorzenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H. S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie córki – K. P. wniosła o: uchylenie decyzji organów obu instancji oraz wstrzymanie ich wykonania, przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika z urzędu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona podniosła zarzut naruszenia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niezastosowanie mimo istnienia przesłanek określonych we wspomnianym przepisie, tj. nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych, a w szczególności faktu że stan zdrowia skarżącej może się jedynie pogarszać, ponadto choroba ALZHEIMERA, na która cierpi H. S., powoduje nie tylko upośledzenie fizyczne lecz przede wszystkim intelektualne (zarzut, że skarżąca mogła poinformować o zmianie swojej sytuacji jest nietrafny) oraz przyjęcie nieobiektywnie wyliczonych wydatków, na podstawie których ocenia się możliwość spłaty zadłużenia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 10 lipca 2012 r. przyznano skarżącej prawo pomocy w zakresie dotyczącym zastępstwa prawnego poprzez ustanowienie adwokata i oddalono wniosek o przyznanie prawa pomocy w pozostałym zakresie. W dniu 18 września 2012 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji organów obu instancji w części dotyczącej odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego i jednocześnie wstrzymał wykonanie tychże decyzji w części orzekającej o rozłożeniu spłaty zadłużenia na raty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. nr 270 z 2012r., dalej p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie umorzenia kwoty zasiłku pielęgnacyjnego nienależnie pobranego przez skarżącą oraz o rozłożeniu spłaty zadłużenia na 62 raty w wysokości o 150 zł miesięcznie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rzeczony przepis daje organowi możliwość, a nie obowiązek wydania pozytywnej decyzji o umorzeniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty, pod warunkiem że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Decyzja w tym przedmiocie oparta jest na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że kontrola Sądu ogranicza się do oceny, czy wydając rozstrzygnięcie w trybie art. 30 ust. 9 organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego w kontekście przesłanek art. 7 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podobnie jak i organ I instancji w sposób nienależyty i niedostateczny wyjaśniły podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, wykraczając tym samym poza wskazane wyżej granice uznania administracyjnego. W motywach zaskarżonej decyzji organ orzekający skupił się w zasadzie na rozważaniach, dotyczących sytuacji finansowej strony, pomijając ciężką sytuację zdrowotną, wynikającą z postępującej u skarżącej choroby Alzheimera, na co zresztą zwracało uwagę Kolegium w decyzji z dnia [...]. W orzecznictwie ugruntowany jest zaś pogląd, iż rozpatrując wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji winny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Innymi słowy, ocena wyłącznie sytuacji materialnej jest przejawem zbyt wąskiego rozumienia ustawowych przesłanek umorzenia. Co do zasady bowiem, do świadczeń z pomocy społecznej uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające kryterium dochodowe. Dokonując zresztą w kontrolowanej sprawie skrupulatnych obliczeń, dotyczących wydatków związanych wyłącznie z utrzymaniem mieszkania, zakupem leków i środków higienicznych, organ odwoławczy nie uwzględnił choćby wydatków na żywność. I tak mając na względzie, że renta skarżącej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynosi 1390,07,-zł. po odliczeniu kwoty 980,-zł. stronie pozostaje 410,-zł., co przy miesięcznej wysokości ustalonej decyzją raty 150,-zł, daje skarżącej kwotę około 260 zł miesięcznie; na jednodniowe wyżywienia strona ma zatem do dyspozycji kwotę 8,66,-zł. W orzecznictwie podkreśla się, że przed wydaniem decyzji w trybie art. 30 ust. 9 ustawy, organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie miał wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności czy dochodzenie tychże świadczeń, uwzględniając całokształt sytuacji strony tak rodzinnej, dochodowej jak i zdrowotnej nie pozbawi strony zobowiązanej niezbędnych środków utrzymania (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2010 roku, Sygn.akt I OSK 1051/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnejj Lex nr 559342; z dnia 22 grudnia 2008 roku, sygn.akt I OSK 18/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 518225, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z dnia 28 października 2010 roku, syg.kt II SA/Łd 742/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 755911, w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 roku, syg.akt I SA/Wa 139/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 580342, w Lublinie z dnia 20 listopada 2008 roku, II SA/Lu 554/08, Lex Nr 501795, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 lutego 2008 roku, Sygn.akt II SA/Bk 887/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 501796 i inne). Tego rodzaju rozważań brak zaś w treści zaskarżonej decyzji. Nadto lakoniczna i powtarzana w zasadzie w każdej decyzji argumentacja organu, że powstanie zadłużenia wynika z niezastosowania się do prawidłowego pouczenia o przypadkach z art. 16 ust. 6 ustawy tj. gdy prawo do świadczenia nie przysługuje, wobec obecnej linii orzeczniczej w tym zakresie, oraz argumenty, że spłatą powstałego zadłużenia zostanie obciążone całe społeczeństwo nie wytrzymuje krytyki. Po pierwsze bowiem pouczenie udzielone skarżącej, zawarte było jedynie w formularzu wniosku o przyznanie świadczenia, po wtóre miało charakter ogólny i stanowiło w istocie wyciąg z obowiązujących przepisów prawa. Tymczasem pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza się jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Nie może ono również odnosić się do wszystkich hipotetycznych, okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Powinno być natomiast zindywidualizowane i wyrażone w sposób dostosowany do poziomu wiedzy prawniczej przeciętnego obywatela. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011r., sygn.akt I OSK 2078/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 9572887, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2011r., sygn.akt II SA/Łd 220/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 957344). Reguła, wyrażona w art. 7 k.p.a. na zaś zastosowanie we wszystkich wypadkach, których rozstrzygnięcie sprawy pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest zatem załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie ani nie przekracza to możliwości organu, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2011r., sygn.akt II GSK 1032/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1070192, z dnia 27 lipca 2011r., sygn.akt I OSK 1336/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1082631 oraz z dnia 30 czerwca 2011r., sygn.akt I OSK 366/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex 1082738). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając o za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi zaś na zawarte w uchylonej decyzji rozstrzygnięcie o rozłożeniu na raty obciążającego skarżącą zobowiązania za niecelowe uznano orzekanie w przedmiocie niewykonywania decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a. W takim bowiem przypadku wykonaniu (a w konsekwencji egzekucji) podlegałaby decyzja orzekająca o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia bez kwotowych ograniczeń. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit b i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), rozstrzygnięto natomiast o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu żądanego wynagrodzenia, powiększonego o należny podatek od towarów i usług. m.o.