II SA/Łd 695/14

Dnia 10 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...], nr [...], o odmowie przyznania L. Z. prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną M. Z. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ I instancji była okoliczność, że bezpośrednio przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego L. Z. nie pozostawał w zatrudnieniu. Wobec tego, zdaniem organu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia zdefiniowana w art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013r., poz. 1456 ze zm.) – powoływanej także jako: "ustawa", gdyż zainteresowany nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podniósł, że rezygnacja z zatrudnienia nie może być rozumiana w sposób dosłowny, tj. jako faktyczne porzucenie pracy (rozwiązanie stosunku pracy) przed dniem wnioskowania o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem zainteresowanego rezygnacja z zatrudnienia to decyzja osoby o niepodejmowaniu zatrudnienia, ze względu na opiekę nad chorą osobą. Kolegium wskazało, że w jego ocenie nie budzi wątpliwości, że na skarżącym ciąży obowiązek alimentacyjny wobec żony M. Z., oraz że rodzina spełnia ustawowe kryterium dochodowe. Z wywiadu środowiskowego wynika także, że L. Z. sprawuje stałą codzienną opiekę nad żoną zaliczoną orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] 2013r., znak: [...], na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 30 października 2012r., co oznacza, iż od tego dnia powstała konieczność sprawowania nad nią opieki. W tym okresie skarżący nie pozostawał w zatrudnieniu w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem był osobą bezrobotną. Skarżący od 29 października 2010r. posiadał status bezrobotnego bez prawa do zasiłku, który utracił z dniem 10 lutego 2014r. W takiej zaś sytuacji można mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy. Fakt niepodejmowania zatrudnienia w świetle dyspozycji art. 16a ustawy nie wywołuje jednak skutku w postaci spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Kolegium wspomniało także, że wprowadzona ustawą z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U z 2014r. poz. 567) zmiana brzmienia analizowanego art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poszerzająca krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia o osoby niepodejmujące zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2015r. Zatem zgodnie z wolą ustawodawcy dopiero z tą datą ta kategoria osób będzie miała możliwość uzyskania omawianego świadczenia. Wobec powyższego zdaniem Kolegium, w świetle art. 16a ust. 1 ustawy oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego, L. Z. nie może zostać uznany za osobę rezygnującą z zatrudnienia, przez co odmowa przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną - M. Z. jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a" stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Materialnoprawną podstawę orzekania o specjalnym zasiłku opiekuńczym stanowi przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazanej w pierwszej części uzasadnienia. Powołany przepis wprowadzony został ustawą z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r., poz. 1548), która znowelizowała ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje więc osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (art. 16a ust. 1 ustawy). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy). Bezspornie skarżący jest objęty ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym wobec żony, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nad którą skarżący sprawuje stałą opiekę. Nie ulega również wątpliwości, że kryterium dochodowe zostało przez rodzinę skarżącego spełnione. Kwestią sporną jest natomiast to, czy skarżący spełniła warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak już wyżej podkreślono, w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jednakże w przedmiotowej sprawie sąd zajmuje stanowisko dotychczas prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w analogicznych sprawach (por. wyrok z dnia 4 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Łd 984/13; wyrok z dnia 8 maja 2014r., sygn. akt 245/14; wyrok z dnia 14 maja 2014r., sygn. akt II SA/Łd 328/14; wyrok z dnia 9 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Łd 44/14, wyrok z dnia 4 marca 2014r., sygn. akt II SA/Łd 1131/13). W ocenie sądu przepis, o którym mowa, chociaż w obecnym brzemieniu nie określa, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to aktualna pozostaje wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ugruntowana na tle świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przemawia za tym istota każdego z tych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Natomiast przeciwna interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie. Wbrew stanowisku organu administracji, rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również jej niepodejmowanie, tym bardziej, że przepis art. 16a ust. 8 ustawy enumeratywnie wylicza podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Wśród tych podmiotów niewątpliwie nie wymienia się osób bezrobotnych. Jak słusznie podkreślił skarżący, gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione wprost w powyższym przepisie. W związku z tym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc jak zostało to już powiedziane - przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013r., poz. 674) osobą bezrobotną jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Skoro zatem, w drodze analogii, uznać należy, iż specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 16a ust. 1 ustawy), tak jak świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 1 ustawy), może przysługiwać także osobom niezatrudnionym i niewykonującym innej pracy zarobkowej, które cechuje gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, to tym samym warunkiem przyznania omawianego świadczenia nie jest wyłącznie pozostawanie w zatrudnieniu lub wykonywanie pracy zarobkowej. Pamiętać również należy, iż na gruncie stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013r. w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą istnieje wymóg, aby osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne udowodniła, że bezpośrednio przed podjęciem opieki pracowała, bądź była zarejestrowana jako bezrobotna, jest interpretacją jak najbardziej błędną (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Lu 1037/12 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymóg formalnego uzyskania statusu osoby bezrobotnej i rejestracji w urzędzie pracy sprzeciwiałby się zasadzie demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), bowiem zmierzałby jedynie do formalnego, a tym samym fikcyjnego uzyskania statusu bezrobotnego. W wyroku z dnia 15 października 2013r., sygn. akt II SA/Łd 815/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż "Takie formalne i wąsko rozumiane pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w istocie prowadziłoby do erozji prawa, poprzez wymuszanie na osobach, które opiekują się niepełnosprawnymi członkami najbliższej rodziny i przez to rezygnują z aktywności zawodowej, podejmowania działań pozornych, zmierzających wyłącznie do tego, aby choćby przez krótki czas spełnić wymóg zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo bycia bezrobotnym, li tylko po to, aby móc z nich formalnie zrezygnować, a tym samym spełnić restrykcyjnie pojmowane przesłanki. Taki sposób rozumienia omawianej przesłanki należy odrzucić jako sprzeczny z istotą państwa prawnego i zasadą racjonalnego tworzenia prawa, a więc takiego, którego rozumienie nie zachęca obywateli do podejmowania fikcyjnej aktywności wyłącznie po to, aby uzyskać wsparcie ze środków publicznych dla swej szczytnej i społecznie pożądanej działalności." – orzeczenie dostępne pod ww. adresem internetowym. Można zatem przyjąć, iż rezygnacja obejmuje dwie kategorie zachowań – zaprzestanie uczestniczenia w jakimś działaniu, jak i niepodejmowanie tego działania (np. rezygnacją jest zaprzestanie uczestniczenia w przedsięwzięciu, jak i niepodjęcie uczestnictwa w ogóle). Jednakże bez względu na to, czy owa "rezygnacja z zatrudnienia" oznacza rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też "niepodejmowanie zatrudnienia" jako nienawiązywanie stosunku pracy, to w każdym przypadku przesądzające znaczenie ma związek pozostawania bez zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Stwierdzić zatem należy, że faktyczne sprawowanie takiej opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową daje podstawy do uznania, iż została spełniona wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy przesłanka, a co za tym idzie, że skarżący nie podejmował zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Z tego wynika, że fakt rezygnacji z zatrudnienia (jak też jego niepodejmowania) może mieć miejsce dużo wcześniej, niż dzień złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ważne jest natomiast to, aby przyczyną rezygnacji z zatrudnienia albo niepodejmowania go wcale była okoliczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i żeby ten związek przyczynowy istniał w dacie złożenia wniosku o przyznanie ww. świadczenia. W przedmiotowej sprawie, jak przyznało Kolegium, skarżący sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną żoną. W świetle powyższych rozważań nie ma zatem większego znaczenia od kiedy skarżący pozostaje osobą bezrobotną (czy to zarejestrowaną, czy nie), skoro na dzień orzekania przez organ administracji obowiązki związane z opieką nad żoną w sposób obiektywny uniemożliwiały mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. W tym miejscu podkreślić należy, że ustawą z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. poz. 567) przepis art. 16a ust. 1 został znowelizowany w ten sposób, że wyraźnie został dodany zapis specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje także osobom (po spełnieniu innych wskazanych w ustawie warunków), które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z tego wynika, że ustawodawca uwzględnił oczekiwania społeczne i uwzględnił w tym zakresie postulaty członków społeczeństwa bezpośrednio zainteresowanych prawem do spornego świadczenia. Co prawda nowelizacja art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wejdzie w życie dopiero od dnia 1 stycznia 2015r., to jednak nie oznacza w żadnym wypadku, że dokonując właściwej interpretacji ww. przepisu w dotychczasowym brzmieniu organ administracji narusza konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), której odbicie znajduje się w art. 6 K.p.a. W ocenie sądu nie można się zatem zgodzić ze stanowiskiem Kolegium, że intencją ustawodawcy było rozszerzenie kręgu uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego o osoby nie podejmujące zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej dopiero od dnia 1 stycznia 2015r. Zdaniem sądu intencją ustawodawcy było usunięcie wątpliwości interpretacyjnych i prawne uregulowanie sytuacji osób ubiegających się o przedmiotowe świadczenie oraz zrównanie wszystkich potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia – zarówno tych, którzy zrezygnowali z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, jak i tych którzy w tym celu zatrudnienia nie podejmowali w ogóle. Natomiast odroczenie obowiązania art. 16 ust. 1 ustawy w nowym brzmieniu było jedynie zabiegiem technicznym, mającym na celu jedynie związanie organów administracji nową treścią tego przepisu w celu jego jednakowego stosowania od początku roku 2015, bez konieczności jego interpretowania. Warto również wskazać, że postanowieniem z dnia 17 lipca 2014r., sygn. akt P 1/14, Trybunały Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczącego zgodności z Konstytucją RP art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, o którym mowa w powołanym przepisie (postanowienie z dnia 12 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Po 1026/13). Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nie jest jego rolą usuwanie rozbieżności w orzeczeniach sądów administracyjnych. Tak długo, jak rozbieżności mogą być usunięte przez sądy administracyjne, a zwłaszcza przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest konieczne rozstrzyganie pytań prawnych opartych tylko na jednej ze stosowanych w praktyce interpretacji zakwestionowanego przepisu, gdy inne – również występujące w praktyce – przynoszą rezultat pozostający w zgodzie z Konstytucją. W świetle powyższego stwierdzenia sąd uznał, że odwołanie się do dotychczasowego orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uzasadniało rozstrzygnięcie zawarte w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku. Reasumując kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zbyt wąska, a tym samym błędna interpretacja pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" doprowadziła do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany będzie do uwzględnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, dotyczących interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia", a jednocześnie będzie miał na uwadze nowe brzmienie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nadane ustawą z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz ustalony w sprawie stan faktyczny. LS