II SA/Łd 705/11

Dnia 7 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Starosty [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza A. z dnia [...], Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania Starosty [...], uchyliło decyzję Burmistrza A. z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku zezwolił na usunięcie dziewięciu drzew gatunku brzoza brodawkowata, dwunastu drzew gatunku topola osika oraz czternastu drzew gatunku dąb szypułkowy rosnących w pasie drogowym drogi niepublicznej ul. C. Nr geodez. [...] w miejscowości R., Gm. A. Organ mocą tej samej decyzji stwierdził, że nie będzie pobierał opłaty za usunięcie wymienionych drzew i określił termin do obowiązywania zezwolenia do dnia 30 czerwca 2011 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 83 ust. 1, 2a i 2c, art. 84 ust. 1 - 5a, art. 85 ust. 1, 2, 4 i 7 oraz art. 87 ust. 1, 3 - 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 151, poz. 1220 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 roku w sprawie jednostkowych stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 26 października 2010 roku w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2011 (M. P. Nr 76, poz. 954). W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż podanie z prośbą o wydanie zezwolenia na wycięcie wskazanego drzewa złożył D. S.. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że właścicielem drogi jest Skarb Państwa, a Urząd Gminy w A. jest jej władającym. W piśmie z dnia 5 listopada 2010 roku Starostwo Powiatowe w Z. stwierdziło, że nie wnosi sprzeciwu na usunięcie drzew. Podczas oględzin ustalono, że drzewa rośną w pasie drogowym. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Starosta [...], reprezentujący Skarb Państwa. W odwołaniu tym zarzucił błędne ustalenie strony postępowania, niewskazanie podmiotu, któremu zezwolenie zostało udzielone oraz, który miałby uiścić ustaloną decyzją opłatę za usunięcie drzewa. Podniósł nadto, że Skarb Państwa (reprezentowany przez Starostę [...]) nie jest właścicielem gruntu ani jego posiadaczem. Nie jest również zainteresowany wycinką drzew na tym terenie, zatem wskazanie go, jako strony, jest bezpodstawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 25 października 2010 roku, działka Nr ewid. [...] jest własnością Skarbu Państwa, zaś władającym jest Urząd Miejski w A. W tej sytuacji należało uznać istnienie domniemania, iż w rozpatrywanej sprawie właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, a władającym Urząd Miejski w A. Starosta [...] nie obalił powyższego domniemania, zatem zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.), jest reprezentantem Skarbu Państwa, gdyż za Skarb Państwa wyraża wolę przedstawiciel, którym jest (w tym konkretnym przypadku) Starosta. W tej sytuacji powinna mieć zastosowanie reguła, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, że usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Jeżeli posiadacz nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Stąd, za organ właściwy do wydania zezwolenia, o którym mowa we wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało Burmistrza A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło natomiast zarzut dotyczący niewskazania podmiotu, któremu udzielono zezwolenia i który powinien zostać zobowiązany do jej wykonania. Następnie, powołując się na wypis z ewidencji gruntów oraz dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, stwierdziło, że podmiotem zobowiązanym do realizacji decyzji jest władający nieruchomością, to jest Gmina A. – Urząd Miejski w A. Brak oznaczenie strony zobowiązanej do wykonania decyzji jest podstawą uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zwłaszcza w tej sytuacji, gdy zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, to posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, musi być dokładnie określony. W skardze na powyższą decyzję Starosta [...] zarzucił błędne wskazanie Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości i uznanie go za stronę postępowania oraz wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu strona podniosła, iż wskazana działka stanowi teren drogi publicznej – gminnej oraz, że nie dysponuje żadnym dokumentem potwierdzającym prawo własności do tej nieruchomości. Nie jest prowadzona dla niej księga wieczysta ani zbiór dokumentów, z których to rejestrów mógłby wynikać tytuł własności Skarbu Państwa. Sam wpis Skarbu Państwa jako właściciela w ewidencji gruntów i budynków nie stanowi podstawy do dysponowania nieruchomością. Wpisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter pochodnych informacji o właścicielu gruntu, które wynikają z innych tytułów własności. Niezrozumiałym dla skarżącego jest przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze tezy, iż zachodzi domniemanie prawne, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa. Skoro informacje o prawie własności ujawnione w ewidencji gruntów maja charakter informacyjno – techniczny, to takie wpisy nie korzystają z żadnego domniemania ich zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. W istocie dane z ewidencji gruntów, ujęte w formie wypisu z ewidencji, mają charakter dokumentu zaświadczającego. Nie oznacza to jednakże, że domniemanie prawdziwości wpisu odnosi się do całej zawartej w nim treści. Moc wiążącą mają wyłącznie informacje ujęte w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2005 roku Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Natomiast dane wymienione w art. 20 ust. 2 tej ustawy są jedynie odtwórcze. Informacji o właścicielu zawartych w wypisie z ewidencji nie obejmuje żadne domniemanie prawidłowości wpisu. Żadnego domniemania prawnego nie ustanawia także ustawa o gospodarce nieruchomościami. Gospodarowanie nieruchomościami przez starostę reprezentującego Skarb Państwa ogranicza się wyłącznie do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Nie obejmuje natomiast wszystkich nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym z terenu danego powiatu. Żadna zatem norma prawna nie zobowiązuje Starosty do obalenia domniemania prawa własności, jakie miałoby służyć Skarbowi Państwa w stosunku do wskazanej nieruchomości, stanowiącej publiczną drogę gminną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zasadą jest, że kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne jest zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę Sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie, o czym stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z treści art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika natomiast uprawnienie Sądu do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tą regulacją usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości (pkt 1); właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń (pkt 2). Ustępy 2 i 2a wskazane w treści art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowią natomiast o tym, że zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków, a zezwolenie na usunięcie drzew w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego to urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należące do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Z treści art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie zatem wynika, że zasadą jest, iż postępowanie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wszczynane jest na wniosek posiadacza nieruchomości, z której ma zostać usunięte drzewo lub krzew lub właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego – jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. W sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, do wniosku powinna zostać załączona zgoda właściciela nieruchomości. Odstępstwem od wymogu uzyskania zgody właściciela nieruchomości jest jedynie sytuacja, w której wniosek taki został złożony przez użytkownika wieczystego nieruchomości (art. 83 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody). Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określa więc zarówno krąg podmiotów uprawnionych do złożenia tego rodzaju wniosku i zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, jak również krąg stron tego postępowania. Zatem podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku w tej kategorii spraw są wyłącznie posiadacz nieruchomości oraz właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, ale jedynie w sytuacji, gdy drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Podmioty te są jednocześnie stronami tego postępowania, a w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie jej właścicielem oraz w wypadku wniosku złożonego przez właściciela wskazanych wyżej urządzeń oraz użytkownika wieczystego - stroną jest także jej właściciel, gdyż przysługuje im interes prawny w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w toczącym się postępowaniu. Nie jest zatem stroną tego rodzaju postępowania ani też podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku właściciel nieruchomości sąsiedniej (por. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2010 roku, sygn. akt II SA/Bk 762/09, Lex Nr 578770; WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1531/08, Lex Nr 521849 oraz z dnia 28 kwietnia 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2318/07, Lex Nr 516094; WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2006 roku, sygn. akt II SA/Ol 781/05, Lex Nr 507251; NSA z dnia 2 lutego 2000 roku, sygn. akt SA/Rz 2248/99, Lex nr 46135, OSP 2001/4/60). Należy także stwierdzić, że zgodnie z art. 61 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z brzmienia przytoczonych przepisów prawnych wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Organ zobligowany jest więc do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową ustawy w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, ani nie działa jako pełnomocnik bądź przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Natomiast wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 roku, sygn. akt IV SA 599/99, Lex Nr 54727). Poza sporem tymczasem jest, że wnioskodawca, jest jedynie właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Nie jest on ani właścicielem działki, na której zlokalizowane są drzewa, ani jej posiadaczem nie będącym właścicielem. Nie jest też właścicielem urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. W związku z tym osobie tej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie wycięcia drzewa, którego dotyczył jej wniosek. Nie była ona również podmiotem legitymowanym do skutecznego złożenia tego rodzaju wniosku. Jak jednak wynika z wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji, okoliczność ta uszła uwadze organów administracji obu instancji. Organy administracji nie zwróciły także uwagi na to, że skarżący, do którego organ I instancji zwrócił się o wyrażenie zgody na wycięcie drzewa, w piśmie opatrzonym datą 5 listopada 2010 roku stwierdził jedynie w dość ogólny sposób, że "nie wnosi sprzeciwu". Jednocześnie poinformował o tym, że nie jest organem właściwym do załatwienia wniosku, a nieruchomość, na której rośnie drzewo nie stanowi zasobu Skarbu Państwa. Wobec tego rodzaju stwierdzeń, w ocenie sądu, wbrew stanowisku organów administracji trudno uznać, że w piśmie tym została wyrażona przez stronę skarżącą zgoda na usunięcie drzewa z działki jako jej właściciela, skoro "nie wnosząc sprzeciwu" jednocześnie poddał on w wątpliwość mający przysługiwać Skarbowi Państwa, który reprezentuje, tytuł własności do tej nieruchomości. Nie może zaś budzić wątpliwości, że zgoda tego rodzaju powinna zostać wyrażona w sposób wyraźny, jednoznacznie brzmiący, świadczący w dostateczny sposób o woli jej wyrażenia przez podmiot do tego legitymowany. Inną natomiast kwestią jest to, że istotnie – według znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów – Skarb Państwa jest wskazany jako właściciel działki, zaś Urząd Miejski – jako nią władający. Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych o szczególnej mocy dowodowej w rozumieniu art. 76 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rejestruje stany prawne po stronie podmiotowej tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach. Zmian danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Podmiot kwestionujący prawidłowość danych z ewidencji gruntów i budynków, powinien wszcząć procedurę ich zmiany w organie prowadzącym ewidencję, którym - zgodnie z art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2005 roku Nr 240, poz. 2027 ze zm.) – jest starosta (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2004 roku, III SA/Wa 257/04, Lex Nr 175304; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2006 roku, sygn. akt III SA/Wa 3501/05, Lex Nr 201545; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 października 2008 roku, sygn. akt I SA/Gd 489/08, Lex Nr 497599; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2009 roku, sygn. akt III SA/Po 435/08, Lex Nr 551949; wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2008 roku, sygn. akt II SA/Ke 303/08, Lex Nr 500941; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2008 roku, sygn. akt III SA/Po 183/08, Lex Nr 499878; wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II SA/Łd 189/08, Lex Nr 510329; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2001 roku, sygn. akt II SA 2099/00, Lex Nr 82005; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2001 roku, sygn. akt II SA 862/00, Lex Nr 53361 i inne). Z akt sprawy nie wynika jednak, aby strona skarżącą, kwestionując mający przysługiwać Skarbowi Państwa tytuł własności do działki, podjęła jakiekolwiek działania mające na celu zmianę w tym zakresie danych wynikających z ewidencji gruntów. To zaś pozwala uznać ustalenia faktyczne organów administracji w tej kwestii za trafne. Za błędny uznać trzeba pogląd, wynikający z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że z decyzji o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzewa wynika obowiązek jej wykonania. Z samego charakteru takiej decyzji wynika bowiem jedynie uprawnienie jej adresata do skorzystanie z tego zezwolenia. Dopiero w wypadku, gdy strona, której udzielono tego rodzaju zezwolenia z niego skorzysta, można mówić o konkretyzacji dodatkowych, określonych w treści zezwolenia obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się nadto wynikać, że "podmiotem zobowiązanym do realizacji decyzji" jest władająca nieruchomością Gmina A., pomimo tego, że nie złożyła ona wniosku o wycięcie drzewa, którego dotyczy postępowanie. Z użytego w art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody sformułowania, iż posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, w tym konkretnym przypadku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyciągnęło nieuprawniony wniosek, co do mającego ciążyć na gminie obowiązku. Należy przy tym zwrócić uwagę, że unormowanie wynikające z art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody pozostaje w ścisłym związku z jej art. 83 ust. 1, który to przepis określa krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku inicjującego postępowanie. Wskazane wyżej uchybienia naruszające zarówno normy prawa materialnego, jak i przepisy normujące postępowanie administracyjne – art. 7, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zdeterminowały zarówno treść samych rozstrzygnięć organów administracji obu instancji, jak również ich uzasadnień, w tym wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest zatem konieczne dla podjęcia prawidłowego, odpowiadającego zasadzie dwuinstancyjności, postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo tego, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała charakter kasatoryjny. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji uwzględnią powyższe uwagi oraz wyeliminują wskazane wyżej uchybienia. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w wyroku. k.o.