II SA/Łd 782/14

Dnia 4 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 roku sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. oddala skargę, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokat N. S., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Jak wynika z akt sprawy, J. W. pismem z dnia 4 marca 2014 r. wystąpił o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawach zakończonych wydaniem decyzji administracyjnych: - ostatecznej decyzji z dnia [...], w przedmiocie przyznania A. W. zaliczki alimentacyjnej w okresie od 1 września 2005 r. do dnia 30 września 2008 r.; - ostatecznej decyzji z dnia [...] w przedmiocie przyznania A. W. świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od dnia 1 października 2008 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. Wnioskodawca podniósł, iż wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r. Sąd Rejonowy dla Ł. w Ł. ustalił, że obowiązek alimentacyjny J. W. w stosunku do A. W. wygasł z dniem 17 grudnia 2010 r. Z kolei wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r. Sąd Rejonowy pozbawił wykonalności tytuły wykonawcze: ugodę sądową z dnia 12 sierpnia 1992 r., wyrok Sądu Wojewódzkiego z dnia 6 listopada 1996 r., ugodę sądową z dnia 18 sierpnia 1999 r. oraz ugodę z dnia 20 listopada 2000 r. w zakresie świadczeń alimentacyjnych należnych A. W.. Wnioskodawca wyjaśnił, iż powyższe okoliczności wskazują na ziszczenie się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nadto, iż o ile o wydaniu podważanych rozstrzygnięć dowiedział się w chwili ich wydania, o tyle o możliwości wystąpienia o wznowienie postepowania administracyjnego dowiedział się w dniu 3 marca 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 61a § 1, art. 124 w związku z art. 28 i art. 147 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawach zakończonych wydaniem decyzji ostatecznych: - z dnia [...] w sprawie przyznania A. W. prawa do zaliczki alimentacyjnej na okres od dnia 1 września 2005r. do dnia 31 sierpnia 2008r.; - z dnia [...] w sprawie przyznania A. W. prawa do zaliczki alimentacyjnej na okres od dnia 1 września 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r.; - z dnia [...] w sprawie przyznania A. W. prawa do zaliczki alimentacyjnej na okres od dnia 1 maja 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r.; - z dnia [...] zmienionej decyzją z dnia [...] w sprawie przyznania A. W. prawa do zaliczki alimentacyjnej na okres od dnia 1 września 2007 r. do dnia 30 września 2008 r.; - z dnia [...] w sprawie ustalenia A. W. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 września 2009 r.; - z dnia [...] w sprawie ustalenia A. W. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 października 2009 r. do dnia 30 września 2010 r.; - z dnia [...] zmienionej decyzją z dnia [...] w sprawie ustalenia A. W. prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 październik 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. Organ I instancji wskazał na art. 61a k.p.a. i stwierdził, iż w sprawie jest bezspornym, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania ustalającego prawo do świadczeń, gdyż taki status posiada jedynie A. W. i tylko on może skutecznie składać wnioski dotyczące wzruszenia ostatecznych decyzji wydanych w sprawie ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej i świadczeń z funduszu alimentacyjnego jemu należnych. W terminie prawem przewidzianym J. W. złożył zażalenie zarzucając naruszenie art. 28, art. 61a k.p.a. oraz art. 27 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 192, poz. 1378 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa). Nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż nie przysługuje mu przymiot strony gdyż nie jest wierzycielem. Zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, orzecznictwo sądowe nie wyklucza nadto wszczęcia postępowania z urzędu, w wyniku sprzeciwu złożonego przez prokuratora bądź w wyniku skargi powszechnej złożonej przez osobę trzecią. Dodał także, iż przepis art. 27 ustawy stanowi, iż dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Nadto zgodnie z tym przepisem organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu, decyzję w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu. Dodał, iż decyzje w zakresie których wnosi o wznowienie postępowania stanowią podstawę dla decyzji, na podstawie których organ wszczął postępowanie egzekucyjne, a nadto zaistniały okoliczności czyniące bezprawną wypłatę świadczeń, co w ocenie składającego zażalenie świadczy o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Organ odwoławczy przywołał treść art. 145 § 1 i art. 61a k.p.a. podkreślając, iż odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu prawidłowym jest zastosowanie art. 61a k.p.a. W ocenie organu bezspornym jest, że J. W. nie jest stroną postępowania ustalającego prawo od świadczeń, gdyż taki status posiada jedynie wierzyciel – A. W. i tylko on może skutecznie podważać ostateczne decyzje administracyjne w sprawie ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej i świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. W. powtórzył argumentację wniosku i zażalenia, zwracając uwagę, iż nie jest dopuszczalne aby łożył na dziecko w stosunku do którego jego ojcostwo zostało wykluczone sądownie. Nadto, jeżeli organ uznał brak podstaw do wznowienia postępowania z urzędu to winien to uczynić na wniosek osoby trzeciej, na podstawie art. 147 k.p.a., jak podnosił w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało w całości stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 tejże ustawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w kilku sprawach zakończonych wydaniem decyzji ostatecznych. Opisane rozstrzygnięcia są następstwem rozpatrzenia przez organy administracji publicznej wniosku skarżącego o wznowienie kilku postępowań administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. I jak wynika z lektury przedmiotowego wniosku jako podstawę wznowienie skarżący wskazał na przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zdaniem sądu rozważania w niniejszej sprawie poprzedzić należy uwagą, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. W tych warunkach decyzje rozstrzygające ostatecznie sprawę administracyjną stają się wadliwe, jednakże charakterystyczną cechą ich wadliwości jest to, że nie tkwi ona wyłącznie w decyzji jako takiej, lecz wynika jako logiczny wniosek z zestawienia decyzji z pewnymi okolicznościami, inaczej mówiąc, decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie określonych faktów" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne: zarys wykładu, PWN 1983, s. 242). Zwrócić należy uwagę, iż ustawodawca w sposób wyczerpujący uregulował ten nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego. Począwszy od stworzenia zamkniętego katalogu przyczyn wznowienia, wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., co oznacza, że wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek innych przyczyn, poprzez wyczerpujące wskazanie w art. 147 k.p.a., iż wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. I dalej ustawodawca przewidział także sposoby zakończenia postepowania zainicjowanego skutecznie przez stronę lub z urzędu. Co ważne, z uwagi na przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia, w przepisie art. 149 § 3 k.p.a. czytamy, iż odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. W ślad za wypracowanym stanowiskiem doktryny i judykatury trzeba wyraźnie zaznaczyć, iż odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany, skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej (wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn.akt II OSK 1949/06; z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn.akt II OSK 1747/07 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę bezspornym jest, iż jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, w sposób oczywisty, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w judykaturze (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn.akt I OSK 1332/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 maja 2011 r., sygn.akt II SA/Łd 318/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powracając na grunt niniejszej sprawy, sąd w pełni podziela ocenę dokonaną przez organy administracji publicznej, tak I jak i II instancji, iż skarżący nie jest stroną postepowania w sprawie ustalenia prawa do świadczeń dla A. W.. Status strony takiego postępowania posiada wyłącznie A. W., na rzecz którego prawo do świadczenia jest ustalane i który jest wyłącznym adresatem takiego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż wyłącznie A. W. może skutecznie podważać decyzje ostateczne wydane w jego sprawie a dotyczące ustalania prawa do zaliczki i świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Okoliczność, iż decyzje te są podstawą kolejnych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wkraczających z sferę praw i obowiązków skarżącego nie powoduje, iż skarżący może je kwestionować. Decyzje te naruszają interes faktyczny skarżącego, który jednakże nie jest wystarczający w świetle art. 28 k.p.a. do nadania skarżącemu statusu strony postępowania. A skoro tak, wystąpienie przez stronę skarżącą z wnioskiem o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami w sprawie ustalania prawa do zaliczki alimentacyjnej i świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz A. W. skutkować winno wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, iż brak przymiotu strony po stronie skarżącego jest oczywisty, ustalenie to nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego i analizy sprawy. Sąd zauważa, iż wydając zaskarżone postanowienie organy administracji jako podstawę prawną wskazały art. 61a k.p.a. Niemniej jednak uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy. Nie wpływa negatywnie na sferę praw i obowiązków skarżącego. Ewentualne wydanie przez sąd orzeczenia uchylającego zaskarżony akt skutkowałoby ponownym rozpatrzeniem wniosku skrzącego i wydaniem postanowienia tożsamego co do istoty rozstrzygnięcia z uchylonym. Przepis art. 61a k.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Z przytoczonej regulacji wynika, iż odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych (żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną) bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny). Regulacja art. 61a k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy podanie jednostki ma na celu zainicjowanie nowego postępowania w określonej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., które jednak nie może zostać skutecznie uruchomione ze względu na istniejące przeszkody o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. W tym stanie rzeczy, warunkiem sine qua non, umożliwiającym wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia, jest uprzednie wniesienie do organu podania, mającego w zamierzeniu wnioskodawcy zainicjowanie postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn.akt III SA/Kr 1688/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn.akt II OSK 150/13; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn.akt II SA/Rz 296/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zestawienie brzmienia przepisów art. 61a i art. 149 § 3 k.p.a., uzasadnia ocenę, iż pierwszy z nich reguluje ogólne przypadki, gdy nie jest dopuszczalne co do zasady wszczęcie postępowania administracyjnego. Z kolei art. 149 § 3 k.p.a. jest regulacją szczególną wynikającą ze specyfiki nadzwyczajnego postępowania z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. I niewątpliwie w obu przypadkach odmowa wszczęcia każdego z postępowań może wynikać tak z przeszkód podmiotowych, jak i przedmiotowych. Powyższe rozróżnienie powoduje, iż przepisy te nie powinny być stosowane dowolnie, wymiennie, lecz w zależności od charakteru postępowania, o którego wszczęcie występuje składający żądanie podmiot. A skoro tak, to w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy dotyczące trybu nadzwyczajnego – wznowienia postępowania, który samodzielnie przepisem art. 149 § 3 k.p.a. kwestię omawianą reguluje. Niemniej jednak w ocenie sądu uchybienie, którego dopuścił się organ w niniejszej sprawie, nie ma wpływu na jej wynik, a przede wszystkim nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego. Ustaleniem nie budzącym wątpliwości bowiem jest, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania, a okoliczność ta czyni niedopuszczalnym wszczęcie postępowania administracyjnego. W tej sytuacji sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Po myśli art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 461), rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu żądanego wynagrodzenia, powiększonego o należny podatek od towarów i usług, wobec złożonego przezeń oświadczenia, iż koszty pomocy prawnej, udzielonej w urzędu nie zostały opłacone nawet w części. a.tp.