II SA/Łd 800/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej J. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z [...] 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] 2021 r., którą odmówiono J. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem S. M.. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] 2021 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 17 i art. 23, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 – u.ś.r) odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad S. M. w okresie od 1 maja 2021 r. W uzasadnieniu powołując się na treść art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 2a, w zw. z art. 3 pkt 22 i pkt 23 lit. f oraz art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. wskazał, iż skoro osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad S. M. nie przysługuje. Dalej organ stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że działalność gospodarcza jest prowadzona przez J. M. bez dnia przerwy od dnia 1 czerwca 2016 r., a zawieszenie pozarolniczej działalności gospodarczej nie jest jednoznaczne z jej wykreśleniem. Dodał, że z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności S. M. z [...] 2019 r., nie wynika, że niepełnosprawność powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Wszystkie wymienione okoliczności, w ocenie organu skutkować musiały odmową przyznania przedmiotowego świadczenia. Wskutek wniesionego przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy powyższą decyzję. Z uzasadnienia organu odwoławczego wynika, że przy wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy uwzględnić skutki wyroku Trybunał Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, w którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Tym samym kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, zawarte w art. 17 ust. 1b u.ś.r. utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji Kolegium, uwzględniając stan faktyczny niniejszej sprawy, wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz linię orzeczniczą sądów administracyjnych, uznało, że data powstania niepełnosprawności S. M. w świetle art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium, powołując się na przepisy art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5, w zw. z art. 3 pkt 21 u.ś.r. oraz definicję legalną zawarta w art. 3 pkt 22 ustawy, a także art. 3, 17 ust. 1 i art. 26 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2021 r. poz. 162) stwierdziło, że jak wynika z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, strona z dniem 1 maja 2021 r. zawiesiła prowadzoną działalność gospodarczą. Wnioskodawczyni zatem okresowo zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, a warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ dodał, że pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" zostało zdefiniowane w ustawie oświadczeniach rodzinnych (art. 3 pkt 22) i oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Wyjaśniło, także, iż art. 3 pkt 23 lit.f ustawy prawo przedsiębiorców stanowi o tym, że utrata dochodu oznacza wykreślenie z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lub z art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Końcowo organ zacytował treść wyroku WSA we Wrocławiu, z którego wynika, że prowadzenie działalności gospodarczej związane jest z uzyskaniem i posiadaniem wpisu do stosownej ewidencji. Z postanowień ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie wynika, aby za rezygnację z prowadzenia działalności gospodarczej uznać tylko sytuację, w której przedsiębiorca w sposób faktyczny zaprzestaje jej prowadzenia i nie uzyskuje z tego tytułu żadnych przychodów. Ustawodawca nie przewiduje faktycznego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, natomiast dla sytuacji przejściowych, uniemożliwiających prowadzenie takiej działalności, przewiduje instytucję zawieszenia jej wykonywania. Ustawodawca w sposób jednoznaczny wiąże zgłoszenie do ewidencji działalności gospodarczej z jej wykonywaniem, zatem skarżąca, która w dalszym ciągu figuruje w takiej ewidencji musi być uznana za osobę prowadzącą działalność gospodarczą niezależnie od tego, czy z tytułu tej działalności uzyskuje jakieś przychody, czy też takowych nie osiąga. W skardze J. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 i pkt 23 lit.f u.ś.r., polegającą na przyjęciu, że do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wystarczające zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej przez opiekuna osoby niepełnosprawnej, ale konieczna jest rezygnacja z jej prowadzenia, poprzez dokonanie wykreślenia wpisu w CEIDG, podczas gdy zawieszenie działalności gospodarczej należy w tym przypadku traktować jako jednoznaczne z rezygnacją z innej pracy zarobkowej; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] 2021 r., pomimo wydania jej przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania - naruszenie art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez przyjęcie, że zawieszenie działalności gospodarczej nie jest równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, poprzez brak uwzględnienia przy rozstrzyganiu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] 2021 r., a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Nadto na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – p.p.s.a.) wniosła o przeprowadzenie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Ponadto w piśmie z 13 października 2021 r. Kolegium wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko strony skarżącej i organu, sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 wspomnianej już ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie istotą sporu jest zasadność odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2021 r. Według organów administracji obu instancji w okresie tym skarżąca nie spełniała określonej w powołanym art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. W ocenie sądu, przyjęta przez organ administracji interpretacja powyższego przepisu w zakresie tej przesłanki jest nieprawidłowa. Definicja pracy zarobkowej zawarta jest w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej – oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zatem rezygnacją z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy (a nie rezygnacją z samego pozostawania w stosunku pracy) lub innych stosunków prawnych bez konieczności rozwiązania stosunku pracy (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2010 r., I SA/Wa 1683/10 – orzerzenia.nsa.gov.pl). Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest tożsame z rezygnacją z innej pracy zarobkowej, o jakiej stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z dyspozycją art. 23. ust. 1 Prawa przedsiębiorców przedsiębiorca wpisany do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na czas nieokreślony albo określony, nie krótszy jednak niż 30 dni. W okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 25 ust. 1 ustawy). Przepis ten jest zbieżny z treścią art. 14a ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017r., poz. 2168), stąd też ukształtowane na tle tego przepisu orzecznictwo i poglądy doktryny nie utraciły waloru aktualności. Nie ulega zatem wątpliwości, że zawieszenie działalności gospodarczej wiąże się dla przedsiębiorcy z utratą możliwości zarobkowania i osiągania dochodów, a konsekwencje tego stanu rzeczy są tożsame z utratą zatrudnienia. Zarówno w piśmiennictwie, jak i ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że za rezygnację z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1, w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. należy uznać również zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej (tak np. K. Małysa - Sulińska w Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz. LEX 2015 oraz wyroki: WSA w Rzeszowie z 13 czerwca 2019 r., II SA/Rz 382/19; WSA we Wrocławiu z 11 czerwca 2019 r., IV SA/Wr 121/19; WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., I SA/Wa 2290/18; NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2425/19). Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest zatem tożsame z rezygnacją z innej pracy zarobkowej, o jakiej stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Zawieszenie działalności gospodarczej należy zatem uznać za faktyczną rezygnację z jej wykonywania (wyroki: WSA w Warszawie z 27 września 2012 r., I SA/Wa 1596/12 i z 27 lutego 2019 r., I SA/Wa 2234/18). Nie ma przy tym, w ocenie sądu, podstaw do wiązania rezygnacji zatrudnienia z utratą dochodu i wiązania dopuszczalności zawieszenia działalności gospodarczej w tym przypadku z przesłankami,s o których mowa w art. 36aa ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie odnosi się do utraty dochodu, a do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jakkolwiek konsekwencją zaprzestania pracy lub prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej jest brak możliwości uzyskiwania własnych dochodów i w efekcie – jeżeli jest to związane z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, możliwość częściowej rekompensaty utraconych dochodów przez państwo, to jednak przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia nie odnosi się do utraty dochodu, a do utraty pracy. To z kolei przesądza, zdaniem sądu, iż art. 36aa ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Z akt sprawy wynika, że mąż skarżącej od 14 lat choruje na stwardnienie rozsiane i mimo programów lekowych, w których bierze udział choroba postępuje, a obecny stan męża wymaga stałej opieki skarżącej, co nie zostało przez organy zakwestionowane. Z załączonego do akt administracyjnych wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że skarżąca zawiesiła prowadzoną działalność gospodarczą z dniem 1 maja 2021 r., po czym, już 4 maja 2021 r. wniosła o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Zatem bezspornie zawieszenie działalności było spowodowane postępującą chorobą męża, czego także organy nie zakwestionowały. Z powyższego wynika, że skarżąca w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem nie prowadziła działalności gospodarczej, gdyż zawiesiła ją 1 maja 2021 r. Okoliczność ta też jest bezsporna. W konsekwencji w badanej sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżąca zawiesiła działalność gospodarczą i miało to związek z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem oraz, że spełnia pozostałe warunki do przyznania świadczenia już w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem spełniła określoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłankę rezygnacji z innej pracy zarobkowej. Dla porządku należy dodać, że rolą organów będzie też ustalenie, czy w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej działalność gospodarcza skarżącej nadal ma taki status. Gdy działalność gospodarcza nie została wykreślona, a zawieszona, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać bowiem może jedynie – co do zasady - w okresie zawieszenia działalności gospodarczej. Na zakończenie powyższych rozważań sąd pragnie zauważyć, że w pełni podziela pogląd, iż stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa, w tym wypadku art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba, że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok w sprawie sygn. K 38/13 ogłoszono w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem wspomnianego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. (w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności) począwszy od dnia jego ogłoszenia tj. od 23 października 2014 r. Trafnie wobec tego przyjęło Kolegium, że powołany w decyzji organu pierwszej instancji przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych względów uznając, że na skutek błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., która miała wpływ na treść zaskarżonej decyzji, doszło do odmowy przyznania świadczenia sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). P.J.