II SA/Łd 804/07

Dnia 8 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi U. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości użytkowania budynku handlowo–użytkowego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]). Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości użytkowania budynku handlowo – usługowego zlokalizowanego w B. przy ul. A z uwagi na brak możliwości faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości użytkowania wskazanego budynku handlowo – usługowego, którego właścicielami są R. T. oraz K. T. zostało wszczęte w następstwie wniosku S. M. W wyniku przeprowadzonych w dniu 25 września 2006r. oględzin ustalono, iż budynek ten został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę udzielonego I. T. w dniu "[...]", nr [...], wydanego przez Urząd Miasta w B. Wskazany obiekt użytkowany jest na podstawie potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia użytkowania budynku pawilonu handlowo – usługowego z dnia [...], znak: [...] wydanego przez Prezydenta Miasta B. Dla budynku prowadzona jest książka obiektu. Inwestor posiada aktualne przeglądy: stanu technicznego – roczny i pięcioletni, skuteczności zerowania instalacji elektrycznej i odporności izolacji, szczelności instalacji gazowej oraz kominiarski. Przeglądy zostały sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i brak jest w nich uwag, co do dalszej eksploatacji obiektu. Podczas oględzin budynku stwierdzono, iż stalowe barierki umieszczone na schodach wejściowych prowadzących na piętro budynku są nieprawidłowo wykonane z uwagi na brak wypełnienia pól pomiędzy słupkami mocującymi barierkę do schodów. Brak wypełnienia balustrady jest niezgodny z § 298 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który dopuszcza maksymalny prześwit lub wymiar otworu pomiędzy elementami balustrady w budynkach usługowych wynoszący 0,2m. W związku z tym decyzją z dnia [...], nr [...] nakazano wykonanie odpowiednich prześwitów lub otworów w wypełnieniu balustrady schodów. Obowiązek ten został przez właścicieli obiektu wykonany w dniu 2 marca 2007r., co zostało potwierdzone wizją w terenie w dniu 16 marca 2007r. Ustosunkowując się do zarzutów strony wnoszącej o przeprowadzenie kontroli odnośnie zabudowy pod jednym z biegów w schodów wejściowych i wykorzystywania powstałego pomieszczenia jako schowka Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, iż zmiana ta nie jest istotna. Na dzień kontroli pawilon handlowo – usługowy użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem i posiada prawem wymagane przeglądy. W związku z powyższym w ocenie organu I instancji brak jest podstaw faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie sprawy, a wszczęte postępowanie należy umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Od tej decyzji odwołanie wniosła U. Z., w którym zarzucając rażące naruszenie prawa, wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu strona podniosła, iż organ I instancji ustalił stan faktyczny potwierdzający brak wypełnień w balustradach, a nadto wykonanie zabudowy schodów, w wyniku czego powstał budynek z pomieszczeniem gospodarczym. Tym samym organ ustalił istnienie przedmiotu postępowania – budynku handlowo – usługowego, w którym dokonano samowolnych zmian. W toku postępowania organ ustalił również strony postępowania, które czynnie w nim uczestnicząc są zainteresowane wydaniem zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. U. Z. zarzuciła również, iż stwierdzoną samowolę budowlaną – powstanie pomieszczenia gospodarczego na skutek zabudowy przestrzeni pod biegiem schodów zewnętrznych do budynku organ I instancji zakwalifikował według własnego uznania jako nieistotną nie podając podstawy prawnej. Tymczasem w rozumieniu ustawy Prawo budowlane (art. 3) wydzielenie takiego pomieszczenia, które posiada fundamenty, ściany i dach jest powstaniem obiektu budowlanego. Nadto strona podniosła, iż przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia naruszono art. 10 § 1 k.p.a. i nie umożliwiono stronom wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż sprawa stanu technicznego budynku przy ul. A w B. oraz prawidłowości jego użytkowania, została ostatecznie zakończona wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzji nr [...] z dnia [...] nakazującej wykonanie odpowiednich prześwitów lub otworów w wypełnieniu balustrady schodów wejściowych na piętro budynku. W tej sytuacji wydawanie jakichkolwiek rozstrzygnięć dotyczących, m.in. stwierdzenia wykonania obowiązku jest niedopuszczalne, gdyż przepisy prawa zarówno procesowego, jak i materialnego nie przewidują takich rozwiązań. Po wydaniu decyzji organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku z niej wynikającego i w sytuacji potwierdzenia faktu wykonania decyzji sporządzony protokół kończy czynności organu dotyczące ewentualnej egzekucji obowiązku. Jeżeli natomiast przeprowadzone oględziny wykażą, że inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją, organ wszczyna i prowadzi postępowanie egzekucyjne. Z protokołu z dnia 16 marca 2007r. jednoznacznie wynika, że inwestor wykonał obowiązek nałożony decyzją ostateczną organu I instancji. Taki stan faktyczny, w ocenie organu odwoławczego, nie dawał podstaw do wydania kolejnego merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonania obowiązku rozbiórki, stanowiącego ponowne orzeczenie w tej samej sprawie, co skutkowałoby stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że do organu nadzoru nie wpłynął formalny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego a organ nie zawiadomił strony o fakcie jego wszczęcia. Powyższe oznacza wadliwość zaskarżonej decyzji. Wada ta nie stanowi jednak podstawy do jej uchylenia, gdyż skutkowałoby to koniecznością podjęcia rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania organu I instancji, czyli tożsamego z treścią orzeczenia organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję U. Z., zarzucając naruszenie art. 6 – 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz wnosząc o jej uchylenie, ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto zarzuciła, iż kontrola organu odwoławczego polegała tylko na kontroli podniesionych w zaskarżonej decyzji okoliczności i to nawet nie wszystkich. Organ odwoławczy nie ustosunkował się w ogóle do kwestii zabudowy schodów wewnętrznych, nie podejmując się choćby wskazania, z jakich to przepisów prawa wynika nieistotność tak wykonanej zmiany. Za naruszające prawo skarżąca uznała przyjęcie przez organy obu instancji, że wykonanie obowiązku nałożonego na właściciela przesądza o zapewnieniu, że roboty zostały wykonane w sposób prawidłowy i będą zapewniały bezpieczeństwo użytkownikom obiektu w zakresie unormowanym przepisami prawa. Występując zaś do organu nadzoru budowlanego o zbadanie sprawy pod kątem zgodności użytkowania obiektu z przepisami prawa budowlanego – strony postępowania oczekują rozstrzygnięcia, które zawierałoby taką ocenę, a którego konsekwencją byłoby przywrócenie stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem, tj. by inwestycja nie powodowała ograniczenia w użytkowaniu sąsiednich nieruchomości i nie zagrażała bezpieczeństwu osób trzecich. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 8 lutego 2008r. pełnomocnik skarżącej oraz uczestnik postępowania – S. M. oświadczył, iż był obecny podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 16 marca 2007r. Zarzucił także, iż organ nie odniósł się do faktu samowolnego zamurowania pomieszczeń pod schodami. I. T. – pełnomocnik uczestników postępowania R. T. i K. T. wniósł o oddalenie skargi oraz przyznał, że dokonał zabudowy wolnej przestrzeni pod schodami na szerokości około 0,7 m, długości 2 – 2,5 m i wysokości w najwyższym punkcie 1,3 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić jednakże należy, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przy czym stosownie do treści art. 3 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprawując tę kontrolę sądy administracyjne stosują przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zauważyć także trzeba, iż sąd wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Zobowiązany jest więc do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Uwzględnienie skargi następuje natomiast tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Postawą rozstrzygnięcia przyjętą przez organy administracji w rozpatrywanej sprawie był art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy "w inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. Jest to więc orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W związku z tym przypomnieć należy o tym, że w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie przyjmuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące, wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2005r., II OSK 286/05 – Lex nr 190997 i z dnia 21 lutego 2006r., I OSK 967/05 – Lex nr 201507; B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2000, s. 426 – 428; M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s. 577). Przy czym bezprzedmiotowości postępowania nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony, która oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku i musi zostać wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotu niniejszej sprawy stwierdzić jednakże trzeba, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uzasadnień decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności. W szczególności nie wykazano, iż postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, co miałoby stanowić podstawę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Z uzasadnień decyzji wydanych w rozpatrywanej sprawie bowiem wynika, iż w zasadzie przedmiotem analizy organów administracji był głównie stan techniczny i zgodność z przepisami prawa balustrady schodów zewnętrznych. Ustosunkowując się do podnoszonej przez stronę kwestii legalności zabudowy pod schodami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził jedynie, iż "zmianę tę uznać należy za nieistotną". Nie wyjaśnił jednakże, jakie okoliczności stanowiły podstawę do takiego ustalenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie odniósł się natomiast w ogóle do tego zagadnienia pomimo podniesionych w odwołaniu przez skarżącą zarzutów. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu przeprowadzonych w dniu 25 września 2006r. oględzin z kolei wynika, iż w ich trakcie stwierdzono brak możliwości dokonania oceny przeznaczenia pomieszczenia pod schodami z uwagi na brak klucza. Ustalono również, iż w trakcie realizacji budynku, przed jego oddaniem do użytkowania, zmieniono usytuowanie schodów. Przedstawione sądowi akta administracyjne nie zawierają jednakże dokumentacji technicznej pozwalającej uznać, że stanowisko organów administracji zajęte w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowe. W aktach tych znajdują się bowiem jedynie: wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji protokoły z przeglądów, decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...], nr [...], potwierdzenie zgłoszenia użytkowania budynku handlowego z dnia [...], 2 strony książki obiektu budowlanego, w tym strona tytułowa, które jednak nie zawierają szczegółowych danych, kserokopie rzutu parteru, piwnicy i pietra budynku, z których jednak nie wynika, czy dotyczą obiektu objętego postępowaniem. W związku z tym przypomnieć trzeba, że stosownie do treści art. 107 § 1 zd. 1 K.p.a. decyzja, oprócz oznaczenia organu administracji publicznej, daty wydania, oznaczenia strony lub stron, powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania, powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie sądowym natomiast zgodnie przyjmuje się, że motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Chodzi więc o umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wykazanie związku między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia (por. np. NSA w wyroku z dnia 10 lipca 1985r., SA/Kr 579/85 – ONSA 1985, nr 2, poz. 14, GAP 1988, nr 21, str. 44). Zwrócić przy tym należy uwagę, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 – 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: z dnia 16 marca 1998r., II SA 96/98 – Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988r., II SA 497/88 – ONSA 1989, nr 2, poz.68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowany). Uwagi te odnieść trzeba do decyzji organów obu instancji. W orzecznictwie sądowym nie budzi bowiem wątpliwości, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna jako całość i stąd podstawowym zadaniem organu II instancji jest ponowne rozstrzygnięcie danej sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r., IV SA 385/87 – Gospodarka Administracja Państwowa 1987/21, str. 40 i wyrok NSA z dnia 9 października 1992r., V SA 137/92 – ONSA 1993, nr 1, poz. 22). Zatem z chwilą otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy organ II instancji powinien przystąpić do rozpatrzenia sprawy, tak jak gdyby nie było decyzji organu I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest więc rozważenie, jak należy rozstrzygnąć daną sprawę zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko utrzymać lub zmienić decyzję organu I instancji. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę odwołującą się (por. np. wyroki NSA: z dnia 7 lutego 1996r. SA/Sz 2214/95, z dnia 22 kwietnia 1998r., I SA/Lu 21/98 – Lex nr 34147, z dnia 4 listopada 1998r., I SA/Lu 1056/97 – nie publikowany). Z treści art. 136 K.p.a. wynika natomiast uprawnienie organu odwoławczego do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić w tym miejscu dodatkowo należy, iż z art. 7 K.p.a. wynika obowiązek podejmowania przez organy administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z kolei stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego do wydania decyzji o przekonującej treści (por. np. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994r., II ARN 55/94 – OSNP 1995/7/83 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2001r., I SA 1768/99 – LEX nr 54171). Reasumując Sąd stwierdza, iż powyższe uchybienia wskazują na wadliwe przeprowadzenie przez organy administracji obu instancji postępowania wyjaśniającego oraz niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego z powołaniem się na przepis art. 105 § 1 K.p.a. należało ocenić jako co najmniej przedwczesne. Z tych też przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. A.D.