II SA/Łd 808/14

Dnia 25 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 roku sprawy ze skargi P. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia P. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku P. S. o zawieszenie postępowania, odmówił zawieszenia postępowania prowadzonego w przedmiocie legalności wybudowania budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. A 21 w B., działka nr ewid. 456, obręb [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 61a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). W zażaleniu na powyższe postanowienie P. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wskazał na - jego zdaniem - ewidentne i rażące naruszenie przepisów K.p.a., a w szczególności art. 61a oraz art. 7, art. 77 i art. 97 K.p.a., bowiem organ nie odniósł się do przesłanek zawieszenia postępowania. Zdaniem autora zażalenia organ wskazał błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia, czyli art. 61a K.p.a., który to przepis ma zastosowanie do wszczęcia postępowania, a nie jego zawieszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wskazanym na wstępie postanowieniem, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność - zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. - przewidują przepisy. Ograniczenie to nie wyłącza możliwości prawnej obrony interesów strony, bowiem uregulowanie zawarte w art. 142 K.p.a. stanowi, że postanowienie, na które nie służy stronie zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Powołując treść art. 101 § 3 K.p.a. organ drugiej instancji podkreślił, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednoczesne wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego (o odmowie zawieszenia postępowania oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego). Taka wykładnia zaskarżalności postanowień dotyczących zawieszenia postępowania przeciwdziała przewlekłości postępowania w sprawie ze względu na ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Uwzględniając powyższe oraz dostrzegając to, iż żaden inny przepis prawa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, organ wskazał, że nie ma możliwości złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, zatem organ nie może rozpoznać wniesionego zażalenia, co przesądza o jego niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych. Wobec tego - stosownie do treści art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. - organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W konkluzji organ wyjaśnił, iż kwestionowane w zażaleniu postanowienie zawierało wadliwe pouczenie o możliwości jego zaskarżenia do organu wyższej instancji w drodze zażalenia, ale jednak - nawet w obliczu treści art. 112 K.p.a - błędne pouczenie nie może tworzyć dodatkowych uprawnień nieprzewidzianych przepisami prawa, czyli także tworzyć prawa do kwestionowania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w drodze zażalenia. W skardze do sądu administracyjnego P. S., wnosząc o uchylenie bądź stwierdzenie nieważności postanowień obu instancji, wskazał, iż naruszają one przepisy art. 6, art. 8, art. 9, art. 28 i art. 61a K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75,m poz. 690 ze zm.) w zakresie ustanowienia stron postępowania i doręczenia postanowień osobom, które nie posiadają przymiotu strony postępowania. W motywach skargi jej autor opisał dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, iż stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia narusza porządek prawny, bowiem w obrocie prawnym nie może pozostawać postanowienie pierwszoinstancyjne z rażącą wadą prawną, polegającą na złej podstawie prawnej. Pogląd organu drugiej instancji jest sprzeczny z wcześniejszymi rozstrzygnięciami podejmowanymi w sprawie, co jest niezgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Jak wskazał skarżący, zgodnie z przepisami prawa, na postanowienie wydane na podstawie art. 61a K.p.a. przysługuje zażalenie. Nadto wskazanie w podstawie prawnej postanowienia pierwszej instancji przepisu art. 61a w zw. z art. 97 K.p.a. stanowi ewidentne naruszenie prawa, bowiem te przepisy w zakresie wskazania środka odwoławczego wzajemnie się wykluczają. W ocenie autora skargi S. M. i U. Z. nie mają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym obiektu gospodarczego o powierzchni 12 m2 oddalonego o 8 m od granicy ich działki, zatem nie powinni oni brać udziału w postępowaniu i otrzymywać pism w toku tego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd, kontrolując zaskarżone postanowienie w aspekcie jego zgodności z prawem na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), uznał, że nie narusza ono prawa. Dodać należy, że kontrolę tę sąd przeprowadził nie będąc związany - stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") - zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami. Skarga dotyczy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B z dnia [...] o odmowie zawieszenia postępowania. Spór w sprawie niniejszej sprowadza się do odmienności stanowisk stron w kwestii, czy na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego przysługuje zażalenie. Rozpatrując przedmiotową skargę w pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie natomiast z art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przepis w obecnym brzmieniu wprowadzony został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 roku. Przepis art. 101 § 3 K.p.a. obowiązujący do tej daty wskazywał, iż na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Na gruncie uprzednio obowiązującego przepisu art. 101 § 3 K.p.a. przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia, o podjęciu postępowania i o odmowie podjęcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 roku, OPS 4/00, publ. ONSA z 2000 roku nr 4, poz. 137). Przyjmując domniemanie racjonalności ustawodawcy przyjąć należy, że zmiana treści art. 101 § 3 K.p.a. jest dla jego wykładni istotna. Zatem obecnie treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania, tj.: "w sprawie zawieszenia postępowania" oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, czyli: "w sprawie odmowy podjęcia postępowania". Za taką interpretacją powołanego przepisu przemawia również jego wykładnia celowościowa i systemowa. Celem nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasadą powinno być więc kończenie postępowania administracyjnego w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. W tym miejscu - jak słusznie wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. - podkreślić należy, iż strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż na podstawie art. 142 K.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przedstawiona wykładnia art. 101 § 3 K.p.a. znajduje swoje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela (por. wyrok NSA: z dnia 18 lipca 2014 roku, II OSK 340/13; postanowienia NSA: z dnia 17 lipca 2014 roku, II GSK 1651/14; z dnia 23 maja 2013 roku, II OSK 1617/12 oraz wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 8 maja 2014 roku, II SA/Gd 125/14; w Warszawie z dnia 14 marca 2014 roku, II SA/Wa 21/14; w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2013 roku, II SA/Ol 411/13 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie w niniejszej sprawie skarżący został pouczony przez organ pierwszej instancji o prawie do wniesienia zażalenia na wydane postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, niemniej - jak słusznie zauważył organ drugiej instancji - błędne pouczenia nie mogą kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy te winny prawidłowo stosować zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 K.p.a. Tym samym mimo treści art. 112 K.p.a. stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stwierdzić należy, że zażalenie strony skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie było dopuszczalne, z uwagi na jego niezaskarżalność. W tym miejscu odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie. Skądinąd uzasadniony argument, wskazujący na błędne powołanie przez organ pierwszej instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisu art. 61a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - w obliczu powyższych uwag - nie otwiera możliwości skutecznego wniesienia zażalenia. Poza sporem jest także okoliczność, że postanowienie organu I instancji zostało wydane w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie legalności budynku, a tym samym nie zachodziła podstawa do jego wszczynania. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają także argumenty zmierzające do wykazania naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w charakterze strony osób, których nieruchomość - zdaniem autora skargi - znajduje się poza zakresem oddziaływania obiektu, który jest przedmiotem prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania. Wobec powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zaskarżonym postanowieniem trafnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia, stosownie do treści art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (w tym przypadku zażalenia). Niniejsza skarga z przedstawionych powodów nie mogła zostać uwzględniona, wobec czego sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. – skargę, jako niezasadną, oddalił. a.tp.