II SA/Łd 817/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. K. - C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej M. K. - C. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. P., A. P., M. B., B. S., M.S., W. R., J. S., B. M., J. M., W. P., M. K. – C., I. J., A. J., E. M. i J.M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...], nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości w realizacji inwestycji. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości w realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – tuczarni trzody chlewnej wraz z zespołem trzech silosów zbożowych oraz wewnętrznej linii energetycznej i doziemnej instalacji wodociągowej na działce nr ewid. 171/5 w miejscowości L., gmina N.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 61a i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. P., A. P., M. B., B.S., M. S., W. R., J. S., B. M., J. M., W. P., M. K. – C., I. J., A. J., E.M. i J. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przywołanym na wstępie postanowieniem stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż pismem z dnia 16 kwietnia 2015 roku autorzy zażalenia, reprezentowani przez adw. W. O., wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w miejscowości L., gmina N. na działce nr ewid. 171/5 przez inwestora – Z. S. na podstawie decyzji Starostwa Powiatowego w Ł. w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego – tuczarni trzody chlewnej <39,9 DJP wraz z zespołem 3 silosów i doziemnymi instalacjami: wodociągową i elektryczną. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu 2 czerwca 2015 roku czynności kontrolne na terenie nieruchomości, a następnie w dniu [...] wydał zaskarżone postanowienie. Cytując treść art. 32 i art. 33 K.p.a. organ stwierdził, że pełnomocnik chcąc występować w postępowaniu jest zobligowany do przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Jednocześnie organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy. Treść załączonych do akt sprawy pełnomocnictw wskazuje na wolę M.P., A. P., M.B., B. S., M. S., W. R., J. S., B. M., J. M., W. P., M. K. – C., I. J., A. J., E. M. oraz J. M., do umocowania adw. W. O. i adw. J. P. w sprawie pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego z silosami w miejscowości L.. Dla organu treść pełnomocnictw jest jasna i jednoznaczna, ich treści nie można interpretować rozszerzająco. W treści pełnomocnictw w sposób wyraźny oznaczona została sprawa, do prowadzenia której umocowani zostali pełnomocnicy. W ocenie organu, autorzy zażalenia udzielili pełnomocnictwa szczególnego, które nie obejmuje swoim zakresem umocowania do występowania w imieniu i na ich rzecz w ramach innych postępowań administracyjnych, a więc w sprawie objętej podaniem z dnia 16 kwietnia 2015 roku, zatytułowanym: "Wniosek o wstrzymanie robót budowlanych" prowadzonych w miejscowości L., gmina N. na działce nr ewid. 171/5 przez inwestora – Z. S. na podstawie decyzji Starostwa Powiatowego w Ł.o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego – tuczarni trzody chlewnej <39,9DJP wraz z zespołem 3 silosów i doziemnymi instalacjami: wodociągową i elektryczną (...)" należącej do kognicji organów nadzoru budowlanego. Organ nadto podkreślił, iż złożone pełnomocnictwa nie precyzują miejsca lokalizacji budynku inwentarskiego wraz z silosami, a zatem zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy zostały one udzielone do prowadzenia sprawy budynku inwentarskiego – tuczami trzody chlewnej wraz z 3 silosami, na działce oznaczonej nr ewid. 171/5, położnej w miejscowości L., gm. N.. Organ zobowiązany jest do doręczania pism pełnomocnikowi strony, poczynając od chwili powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika. Konkludując, organ stanął na stanowisku, iż pełnomocnik nie był umocowany do działania w imieniu M. P., A. P., M. B., B. S., M. S., W. R., J. S., B. M., J. M., W. P., M. K. – C., I. J., A. J., E. M. oraz J. M.. Tym samym doręczenie przesyłki zawierającej postanowienie organu pierwszej instancji na adres pełnomocnika nie ma znaczenia procesowego i jest bezskuteczne. W tej sytuacji postanowienie pierwszej instancji nie weszło do obrotu prawnego, a co za tym idzie z doręczeniem tym nie można wiązać żadnych skutków prawnych, jakie ustawodawca wiąże z doręczeniem, czyli z rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Wniesione zażalenie uznać należy zatem za przedwczesne, a w konsekwencji tego niedopuszczalne. W skardze do sądu administracyjnego adw. W. O. działając w imieniu M. P., A. P., M. B. , B. S., M. S., W. R. , J. S., B. M., J. M., W. P., M. K.– C., I. J., A. J., E.M. i J. M. domagając się uchylenia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał na naruszenie: 1. art. 33 § 3 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie braku umocowania pełnomocnika do działania w sprawie, w sytuacji gdy treść udzielonego pełnomocnictwa jednoznacznie wskazuje na umocowanie do działania w sprawie budowy budynku inwentarskiego wraz z silosami na paszę w miejscowości L.; 2. art. 32 K.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że w imieniu skarżących działa nienależycie umocowany pełnomocnik i w konsekwencji pozbawienie strony możliwości działania przez pełnomocnika w sprawie w sytuacji gdy charakter czynności polegający na wniesieniu zażalenia nie wymaga osobistego udziału strony; 3. art. 64 § 2 K.p.a. poprzez nie wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych zażalenia w sytuacji gdy organ stwierdził rzekomy brak umocowania reprezentującego stronę pełnomocnika i nie wezwanie strony do potwierdzenia czynności dokonanych przez pełnomocnika, a w konsekwencji stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia; 4. art. 9 K.p.a. polegające na dowolnym interpretowaniu woli mocodawcy, co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa; 5. art. 124 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zamieszczenie w uzasadnieniu postanowienia uzasadnienia faktycznego postanowienia, jak również nie wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego postanowienia, a w konsekwencji brak wyraźnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z jakich powodów organ uznał, iż w sprawie działa nienależycie umocowany pełnomocnik. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 18 listopada 2015 roku odrzucił skargę M. P. i A. P., M. B., B. S. i M. S., J. S., B. M. i J. M., W. P., I. J. i A. J. oraz E. M. i J. M.. Natomiast postanowieniem z dnia 19 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę W. R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga M. K. – C. zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia M. P., A. P., M. B., B. S., M. S., W. R., J.S., B. M., J. M., W. P., M. K. – C., I. J., A. J., E. M. i J. M., reprezentowanych przez adw. W. O. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie odmowy wszczęcia postępowania, z wniosku autorów zażalenia, w sprawie nieprawidłowości w realizacji inwestycji polegającej budowie budynku inwentarskiego – tuczarni trzody chlewnej wraz z zespołem trzech silosów zbożowych oraz wewnętrznej linii energetycznej i doziemnej instalacji wodociągowej na działce nr ewid. 171/5 w miejscowości L., gmina N.. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Rozstrzygając spór w niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności wskazać, iż stosownie do treści art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. stanowiących podstawę kwestionowanego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis art. 134 K.p.a. wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (np. gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Pogląd powyższy znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2014 roku, sygn. akt: III SA/Wr 848/13; w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2013 roku, sygn. akt: II SA/Ol 410/13; w Warszawie z dnia 28 maja 2013 roku, sygn. akt: II SA/Wa 598/13 i z dnia 31 stycznia 2013 roku, sygn. akt: I SA/Wa 1794/12 i inne; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), które podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Tymczasem w sprawie niniejszej organ drugiej instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż pełnomocnik występujący w imieniu żalących nie był umocowany do działania w ich imieniu w sprawie przedmiotowej, dlatego doręczenie mu postanowienia organu pierwszej instancji nie miało znaczenia prawnego, w szczególności nie otwierało terminu do wniesienia zażalenia. W ocenie Sądu zaprezentowany przez organ drugiej instancji pogląd nie jest uzasadniony z dwóch powodów. Po pierwsze, brak pełnomocnictwa wskazującego na umocowanie pełnomocnika do działania w konkretnej sprawie nie jest podstawą do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia (a także odwołania), a szerzej do stwierdzenia bezskuteczności czynności prawnej. Po wtóre, gdy pełnomocnik nie złożył dokumentu pełnomocnictwa lub złożone przez niego pełnomocnictwo budziło wątpliwości organu, tenże powinien wezwać pełnomocnika do złożenia pełnomocnictwa, a w razie bezskuteczności tego wezwania – wezwać stronę do podpisania zażalenia (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 czerwca 2008 roku, sygn. akt: II SA/Łd 282/028). Brak pełnomocnictwa jest brakiem uzupełnianym w trybie art. 64 § 2 K.p.a. (por. np. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 23 lutego 2012 roku, sygn. akt: II SA/Gl 765/11 i z dnia 14 listopada 2008 roku, sygn. akt: III SA/Gl 940/08; w Warszawie z dnia 29 maja 2008 roku, sygn. akt: V SA/Wa 741/08 i inne). Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika by jakikolwiek organ (czy to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego lub [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł.) podjęli działania w celu wezwania pełnomocnika do złożenia odpowiedniego pełnomocnictwa, bądź złożenia oświadczenia określającego wolę mocodawcy w ustaleniu zakresu umocowania. Z tego powodu stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, w okolicznościach przedmiotowej sprawy jest przynajmniej przedwczesne. Konkludując, jeżeli organ ma jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu umocowania, winien wezwać pełnomocnika do złożenia stosowanego dokumentu, z którego wynikać będzie umocowanie do działania w sprawie, zgodnie z dyspozycją art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 K.p.a. Zaniechanie tych czynności powoduje, że organ nie tylko dopuszcza się naruszenia powołanego przepisów, ale także postępuje wbrew podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, tj. zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a., a także określonej w art. 8 K.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W rozpoznawanej sprawie jednak nie dochowano powyższych obowiązków, czym organy naruszyły przepisy art. 64 § 2 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Konkludując Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. a.tp.