II SA/Łd 842/14

Dnia 25 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 roku sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu J. M. prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza P. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...], znak: [...], Burmistrz P. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 365,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości S. przy ul. A 152, składającej się z działki o numerze ewidencyjnym 55, wskutek stworzenia warunków do podłączenia tej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i ustalił dla poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości - tj. dla S. G. i E. D. opłatę w kwocie po 182,50 zł. Decyzja została doręczona E. D. w dniu 24 grudnia 2012 r. Natomiast w stosunku do S. G., doręczenie decyzji nastąpiło w trybie art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., (doręczenie zastępcze) w dniu 14 stycznia 2014 r. Decyzja nie została przez strony zakwestionowana i stała się ostateczna. W piśmie z dnia 9 kwietnia 2014 r. zatytułowanym "skarga", skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł., S. G. podniósł, iż nie wyrażał zgody na doprowadzenie do jego działki kanalizacji miejskiej, gdyż planował inne rozwiązania w zakresie gospodarki ściekami na swojej nieruchomości. Podkreślił też, że w 2013 r. toczyło się postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, w zakresie którego sporządzony został operat szacunkowy przez rzeczoznawcę M. P. Powyższy operat był kwestionowany przez skarżącego z uwagi na jego nieprawidłowości. W wyniku tych działań wszczęte zostało z urzędu postępowanie przeciwko rzeczoznawcy. Ze względu na zaistniałą sytuację i toczące się przeciwko rzeczoznawcy postępowanie, S. G. zwracał się do Burmistrza P. o zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wbrew stanowisku strony organ wydał decyzję. Pismem z dnia 15 kwietnia 2014 r. [...] Urząd Wojewódzki w Ł., w oparciu o art. 231 k.p.a., przekazał pismo Burmistrzowi Gminy i Miasta P., celem nadania mu dalszego biegu. Burmistrz Pajęczna zwrócił się do S. G. o sprecyzowanie żądania, tj. o wskazanie czy stanowi ono wniosek o wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważność decyzji czy też jej uchylenie lub zmianę. W odpowiedzi na wezwanie S. G. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu podał, iż operat szacunkowy, na którym oparto rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty adiacenckiej zawierał szereg nieprawidłowości. Pomimo kwestionowania operatu w toku postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej nie zostały uwzględnione sugestie strony. W związku z powyższym, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wszczął z urzędu wobec rzeczoznawcy M. P., postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej. S. G. zaznaczył, iż ze względu na stan zdrowia i podeszły wiek E. D. nie może czynnie uczestniczyć w postępowaniu. Dodał, że w aktach sprawy znajduje się upoważnienie E. D. na rzecz S. G. do reprezentowania jej w sprawach dotyczących "spraw kanalizacyjnych", dlatego wszelka korespondencja dotycząca przedmiotowego postępowania, skierowana do E. D., winna być kierowana do S. G. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Burmistrz P., na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267) oraz art. 145, art. 146, 148 ust 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. 2014r., poz. 518), odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Na uzasadnienie stanowiska organ przywołał stan faktyczny oraz prawny sprawy, a także podał, że jeżeli strona, która występując z żądaniem wznowienia postępowania, nie wskazuje przesłanek wznowienia - tj. poprzestając na wskazaniu przepisów k.p.a., bądź w ogóle nie uzasadnia wniosku, czy podaje argumentację, która nie stanowi przesłanek wznowienia, to właściwy do wznowienia postępowania organ winien odmówić wznowienia postępowania, przyjmując, że istnieją formalne przeszkody do oceny wniosku w postępowaniu nadzwyczajnym. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł S. G., wskazując, że organ nie uwzględnił przy podjęciu rozstrzygnięcia pisma Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zaznaczył też, że w toku postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej wskazywał na wadliwość operatu szacunkowego i organ administracji winien zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o jego weryfikację. Zaznaczył, że przedmiotowa działka nie stanowi współwłasności dwóch współwłaścicieli, a jedynie podzielona jest na dwie części. Ze względu na wielkość przedmiotowej działki, nie jest możliwie posadowienie na niej budynku, ponieważ byłoby to niezgodne z prawem budowlanym. Traktowanie tejże działki z uwzględnieniem możliwości podłączenia do niej kanalizacji, nie ma zatem uzasadnienia. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z treści pisma strony wynika, że domaga się ona wznowienia postępowania ze względu na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez twierdzenie, że brak ostatecznej weryfikacji operatu szacunkowego rzeczoznawcy M. P. w drodze opinii Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych oraz fakt wszczęcia postępowania wyjaśniającego w zakresie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy, stanowią podstawę wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć jednak zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. Pod pojęciem "nowe okoliczności", rozumieć należy określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mając wpływ na status prawny strony, tj. zakres jej praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ stwierdził, że powoływane przez stronę fakty znane były organowi w toku postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej, nie stanowią więc "okoliczności nowych". S. G. aktywnie uczestniczył w przedmiotowym postępowaniu i składał swoje zastrzeżenia w jego toku, również te dotyczące operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę M. P. Fakt wszczęcia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowania dyscyplinarnego przeciwko rzeczoznawcy również był już wówczas organowi znany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, muszą więc dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające w konsekwencji, wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej nie odnosi się natomiast do istoty postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, nie może więc stanowić przesłanki wznowienia przedmiotowego postępowania. Procedura odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, uregulowana została w art. 195 - 195 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, stosowny organ podejmie decyzję, bądź o zastosowaniu kary dyscyplinarnej w stosunku do rzeczoznawcy, bądź o umorzeniu postępowania. Przedmiotem postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej jest więc kwestia oceny działalności rzeczoznawcy majątkowego, nie zaś weryfikacja operatu szacunkowego. Nawet w sytuacji, gdy w wyniku postępowania dyscyplinarnego zostanie zastosowana w stosunku do biegłego kara dyscyplinarna, nie oznacza to automatycznie, że sporządzony przez tego rzeczoznawcę operat jest nieprawidłowy. Rezultat postępowania dyscyplinarnego nie ma zatem wpływu na ważność wyceny wykonanej przez rzeczoznawcę. Ocena prawidłowości operatu szacunkowego może zostać przeprowadzona przez organizację zawodową rzeczoznawców, w trybie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami. Jedynie, gdy w wyniku tego postępowania stwierdzona zostanie wadliwość wykonanej wyceny, kwestionowany operat szacunkowy traci charakter opinii i znaczenie dowodowe w postępowaniu, w którym był sporządzony. W odniesieniu do operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M. P. taka opinia nie została wydana. Organ administracji nie stwierdził też uchybień w operacie, które miałyby skutkować potrzebą sporządzenia przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych stosownej opinii w trybie art. 157 ustawy. Wskazane przez stronę okoliczności nie stanowią przyczyn uzasadniających wznowienie postępowania, zarówno z punktu widzenia przywołanego art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i pozostałych przesłanek wznowienia postępowania, przewidzianych przez przepisy k.p.a. Organ podniósł także, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania ujęte w pkt 1, 2, 3, 4, 6, 7 i 8 art. 145 § 1 k.p.a. W związku z czym wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza P. z dnia [...] jest niedopuszczalne ze względu na brak wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a., a także z art. 145 a k.p.a. Pozostałe okoliczności podniesione przez S. G., w szczególności odnoszące się do wadliwości operatu szacunkowego, mogły być jedynie przedmiotem rozważań organu administracji w toku postępowania odwoławczego, nie mogą natomiast stanowić przedmiotu oceny w toku postępowania wstępnego w trybie nadzwyczajnym. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył S. G., podtrzymując argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżone orzeczenie w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny, określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Instytucja wznowienia postępowania uregulowana jest w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, które wyodrębniają dwa etapy postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Skarga dotyczy pierwszego etapu tego postępowania, w którym organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., a także, czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna drugi etap postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął, że skarżący nie wskazał ustawowej podstawy wznowienia. Jak bowiem wynika z treści wniosku o wznowienie postępowania, wniesionego w kontrolowanej sprawie, skarżący łączy istnienie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z nieprawidłowościami w ustaleniach stanu faktycznego sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...], ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, której pozostaje współwłaścicielem w związku z wybudowaną kanalizacją sanitarną. W ocenie S. G. opłata ta nie powinna zostać ustalona ze względu na toczące się postępowanie dyscyplinarne w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego, sporządzającego operat szacunkowy. Okoliczność ta była wszakże, co trafnie podniesiono w motywach zaskarżonej decyzji, znana organowi prowadzącemu postępowanie. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, nie może stanowić podstawy wznowienia okoliczność faktyczna czy też środek dowodowy jawny z materiału poprzedniego postępowania, a tylko niedostrzeżony czy też odmiennie oceniony przez organ. Inaczej bowiem wznowienie postępowania służyłoby korygowaniu błędów popełnionych przez stronę przy prowadzeniu poprzedniej sprawy. (por. w tym zakresie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 15.maja 1968r., sygn.akt I CO 1/68, OSNCP 1969/2/36 i z dnia 24.maja 1984r., sygn.akt II Co 1/82, OSPiKA 1984/2/27, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.maja 2004r., sygn.akt GSK 5/04, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M.Praw 2004/12/str.535). Samo zatem sformułowanie podstawy wznowienia w sposób formalnie odpowiadający brzmieniu przepisu nie oznacza, że wniosek opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, jeżeli już z samego uzasadnienia żądania wynika, że podnoszona podstawa nie zachodzi. (podobnie np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011r., sygn.akt II OSK 2598/10, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz z dnia 26 października 2007r., sygn.akt II FSK 1201/06 dostępnym w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 401621, w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 29. stycznia 1968 r., I CZ 122/67, OSNCP 1968/ 8-9/154, w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28. października 1981 r., I CO 5/81, OSNCP 1982/ 5-6/ poz. 77 oraz w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 30.maja 1996 r., I CRN 101/95, OSNC 1996/10/138). Kwestia zatem toczącego się postępowania dyscyplinarnego w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego podobnie jak niepoddanie sporządzonego operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, nie stanowi ustawowej podstawy wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Po myśli art. 250 p.p.s.a. § 14 ust. 2 pkt 1 lit c w zw. z § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzeczono zaś o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu żądanego wynagrodzenia, powiększonego o należny podatek od towarów i usług. LP