II SA/Łd 843/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego A. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu wniosku A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu wniosku A. P., postanowieniem z dnia [...]r. znak [...], na podstawie art. 61a i art. 28 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. nr [...] [...] [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Rozbudowie istniejącej fermy indyków wraz z infrastrukturą na działkach o nr 1062, 1063/1 obręb [...], gmina L., powiat pabianicki, województwo [...]. Kolegium stwierdziło na podstawie dokumentacji, iż zasięg oddziaływania inwestycji nie wykracza poza obszar oznaczony przez organ I instancji i nie obejmuje działki wnioskodawcy nr 815 i uznało, że wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji został złożony przez podmiot, który nie ma przymiotu strony. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. P. podkreślił, iż działka nr 815 znajduje się w obszarze bezpośredniego oddziaływania pyłów, emisji zapachów i uciążliwości odorowej. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 listopada 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienia wskazując, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast, gdy ustalenie takiego interesu prawnego wymaga dokonania złożonego procesu wykładni, czy podjęcia określonych czynności wyjaśniających, sprawdzających czy też ustalających, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego, po jego wszczęciu i dopiero efektem takich czynności może być rozstrzygniecie o umorzeniu postępowania wobec braku przymiotu strony. W ocenie składu orzekającego taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż brak przymiotu strony wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji nie był oczywisty, co potwierdza fakt, iż organ przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające, gromadząc i badając materiał dowodowy - raport oddziaływania inwestycji na środowisko sporządzony w postępowaniu zwykłym, po którego analizie organ stwierdził, że skarżący nie ma przymiotu strony, gdyż jego nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Sąd podkreślił, że żądanie przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym odbywa się po wszczęciu postępowania, czyli w grę wchodzi ewentualnie umorzenie postępowania, o ile brak jest przymiotu strony, nie zaś art. 61a § 1 k.p.a. i przyczyny podmiotowe tam wymienione. W dniu 16 lutego 2015 r. Kolegium wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. [...] [...] [...] z dnia [...]r. Z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia podjęcia powyższej decyzji do dnia rozstrzygania przez Kolegium wniosku złożonego przez A. P. Kolegium wystąpiło do Urzędu Gminy L. o zaktualizowanie danych dotyczących stron postępowania. W dniu 27 kwietnia 2015 r. organ I instancji przekazał żądane informacje. Decyzją z dnia [...]r. znak [...] Kolegium w trybie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie z wniosku A. P. wskazując, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony, gdyż jego nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, opatrzonym datą 19 lipca 2015 r. (nadanym na poczcie w dniu 21 lipca 2015 r.), A. P. wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 713/14 uchylił postanowienie Kolegium wydane w oparciu o przepis art. 61a k.p.a. i jednocześnie uchylił decyzję organu I instancji, a więc decyzję [...] Wójta Gminy L., zatem postępowanie prowadzone przez Kolegium jest bezprzedmiotowe. Jako takie winno zatem zostać umorzone, a prowadząc je Kolegium narusza prawo. Niedopuszczalne jest także pozbawienie wnioskodawcy przymiotu strony oraz uporczywe pomijanie oczywistych naruszeń prawa w decyzji nr [...] Wójta Gminy L. A. P. podniósł także, że o wydanej decyzji dowiedział się od osób trzecich i wniósł o natychmiastowe dostarczenie omawianej decyzji. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...]r. Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 K.p.a., art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 9 lipca 2015 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wójt Gminy L[...], na wniosek G. S., ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego - kurnika dla indyków wraz z infrastrukturą techniczną (zbiornik na gnojówkę i płyta gnojowa, studnia głębinowa, silosy paszowe, zbiorniki gazu płynnego), na działkach nr ewid. 1063/1 i 1062 w miejscowości L. Przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227 ze zm.) nie zawierają szczegółowych unormowań dotyczących sposobu ustalania stron postępowania, zatem - jak już wyżej wskazano - zastosowanie znajdują tu ogólne zasady wynikające z art. 28 k.p.a. Status strony w postępowaniu dotyczącym decyzji środowiskowej determinowany jest granicami oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, przy czym oddziaływanie takie może polegać np. na emisji zanieczyszczeń, zapachów, hałasu. Wielkość obszaru oddziaływania inwestycji może być zróżnicowana. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma nie tylko inwestor i podmioty posiadające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, na których ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie, lecz także podmioty mające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości leżących w obszarze jego oddziaływania. W konsekwencji, kluczowym dla oceny czy danemu podmiotowi służy status strony jest zatem ustalenie, czy i w jakim zakresie oddziaływanie projektowanego obiektu wykracza poza teren nieruchomości, na której ma być zlokalizowany. Do terenów, na które oddziaływać będzie planowana inwestycja, organ I instancji zaliczył, przyjmując określony przez inwestorów zasięg oddziaływania przedsięwzięcia pokazany na załączonej do sprawy mapie ewidencyjnej, działki położone w obrębie [...], oznaczone numerami ewid. 1063/2, 1063/3, 808, 807, 1071/2, 1071/1, 1090, 1070, 1069, 1068, 810, 805, 1092, 1091, 809, 864 i 872. Kierując się tym ustaleniem organ I instancji uznał właścicieli tych nieruchomości za strony w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Według Kolegium nie budzi zatem wątpliwości fakt, że opisane wyżej działki znajdują się w granicach oddziaływania planowanej inwestycji. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby zasięg oddziaływania przedsięwzięcia był inny niż określony na wspomnianej mapie. Organ podkreślił, że ustalenie stron postępowania, w którym podejmowana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, dokonywane jest w zasadzie właśnie na podstawie dołączonej do wniosku inwestora mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Istotne znaczenie dla prawidłowych ustaleń w tym zakresie mają również informacje i dane zawarte w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stąd też prawidłowym było w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokonanie analizy ustaleń raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko także pod kątem określenia zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia w celu określenia kręgu stron postępowania. Z ustaleń będącego w aktach sprawy wspomnianego wyżej raportu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko wynika w szczególności, że realizacja przedsięwzięcia poprzez zastosowanie nowoczesnych systemów wentylacyjnych nie spowoduje znacznego zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego. Dokonana analiza oddziaływania przedsięwzięcia na tereny sąsiednie wykazała brak ponadnormatywnych oddziaływań, w związku z czym nie przewiduje się negatywnego oddziaływania inwestycji na ludzi. W kwestii zaś uciążliwości zapachowych powstających w związku z prowadzonym chowem indyków, raport wskazuje na brak norm prawnych, które pozwalałyby ocenić, czy uciążliwości te mieszczą się w granicach prawa. Niemniej jednak raport wskazuje na zasadność zastosowania przez inwestora określonych środków organizacyjno-technicznych celem ograniczenia powstających uciążliwości związanych z zapachem. Eksploatacja gospodarstwa rolnego zgodnie z wytycznymi zawartymi w raporcie nie spowoduje znacznego zagrożenia dla środowiska. Zamieszczone w raporcie obliczenia wykazały, iż nie ma obawy przekroczenia dopuszczalnych poziomów stężeń gazów i pyłów poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Nie ma również potrzeby wyznaczania obszarów ograniczonego użytkowania. Budowa planowanej inwestycji nie spowoduje zakłóceń i ograniczeń dla osób trzecich w zakresie korzystania z dróg publicznych. Nie spowoduje również zakłóceń i ograniczeń dla osób trzecich w zakresie korzystania z sieci wodociągowej i energetycznej. Kolegium odnosząc się w tym miejscu do wskazań sądu z wyroku z dnia 17 listopada 2014 r., które to nakazywały podjąć przez organ czynności wyjaśniające, czy prawdziwy jest zarzut negatywnego oddziaływania związków chemicznych składających się również na uciążliwe, choć nienormowane czynniki odorowe, na które skarżący wskazuje i dopiero potem rozważyć, czy podnoszone przez skarżącego zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów, zauważyło, że raport w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko jest najbardziej istotnym i doniosłym dokumentem, o którym mowa w art. 66 ustawy. W niniejszej sprawie przedłożony raport o oddziaływaniu na środowisko projektowanej rozbudowy fermy indyków po jego uzupełnieniu w lipcu 2011 r., a następnie w lutym 2012 r. w zakresie żądnym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odpowiada wymogom określonym w art. 66 ustawy, a więc nie można zarzucać organowi wydającemu w sprawie decyzję, że niesłusznie uznał ów raport za wiarygodny, a okoliczności w nim podniesione za nieudowodnione. Raport o oddziaływaniu na środowisko, jak każdy dowód, może być podważony przeciwdowodem. Tymczasem wnioskodawca nie podważył skutecznie ustaleń powoływanego wyżej raportu, a kwestionowanie jego ustaleń nie zostało poparte żadnym przeciwdowodem (wymagającym wiedzy specjalistycznej). Kolegium analizując materiał dowodowy oraz brzmienie art. 28 k.p.a. wskazało, że interes prawny musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przytoczonej decyzji wystąpił skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu zwyczajnym, niemniej jednak wyraźnie wskazał, że jako właściciel działki nr 815 bezsprzecznie winien być stroną postępowania, bowiem oddziaływanie inwestycji obejmuje zasięgiem jego nieruchomość. W tej sprawie jednak wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, w konsekwencji więc przymiotu strony. W takich przypadkach, o ile brak przymiotu strony nie był oczywisty i wymagał, jak w niniejszej sprawie dokonywania ustaleń w tej mierze, postępowanie po przeprowadzeniu tychże, należy umorzyć. Organ administracji jest obowiązany na każdym etapie postępowania badać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany, zatem - czy może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W zależności od tego, czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a k.p.a. - postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - decyzja o umorzeniu postępowania, tak jak ma to miejsce w sprawie niniejszej. Z kolei sprawy niezgodności inwestycji z decyzją udzielającą pozwolenia na budowę należy wyjaśnić w postępowaniu prowadzonym przed właściwymi organami nadzoru budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. P. podniósł zarzuty naruszenia: art. 105 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3, art. 19, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. i wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz unieważnienie decyzji Wójta Gminy L. nr [...] jako podjętych z ciężkim naruszeniem prawa. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w motywach zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i przedstawił szereg zarzutów względem decyzji Wójta Gminy L. nr [...] i poprzedzającego jej wydanie postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim sporządzonego raportu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawa, choć z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd kontrolując w zakreślonych powyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. doszedł do przekonania, że jest ona dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, co obligowało do stwierdzenia jej nieważności. W toku postępowania administracyjnego zasadą jest, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (art. 110 k.p.a.). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 1 i 3 k.p.a.). Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z momentem doręczenia jej stronie postępowania i z tym też momentem wiąże organ, który ją wydał. Warunkiem skuteczności jej zaskarżenia w drodze odwołania bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niewątpliwie zachowanie terminu do dokonania tej czynności. Termin do wniesienia środka zaskarżenia liczy się bowiem od dnia doręczenia stronie decyzji, zatem decydującego znaczenia nabiera ustalenie, kiedy owo doręczenie nastąpiło. Wniesienie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest więc bezskuteczne i nie może wywołać skutków prawnych. Wydanie decyzji przez organ drugiej instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony. Takie uchybienie organu należy traktować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego skutkiem jest nieważność decyzji. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 831/07 – Lex nr 523914, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Go 302/14 – Lex nr 1485738, Lublinie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 748/12 – Lex nr 1270458, Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2133/10 – Lex nr 750762). Z akt administracyjnych sprawy niniejszej wynika, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 9 lipca 2015 r. została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 29 lipca 2015 r., czego dowodem jest zwrotne pokwitowanie odbioru korespondencji. Natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy opatrzony datą 19 lipca 2015 r. został nadany przez A. P. w placówce pocztowej w dniu 21 lipca 2015 r., o czym świadczy załączona do akt koperta. Nie budzi wobec tego żadnych wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako wniesiony przedwcześnie, nie mógł wywołać skutków prawnych i podlegać rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Organ ewidentnie uchylił się od ustalenia, czy środek zaskarżenia został wniesiony w terminie i czy jest dopuszczalny. Kwestia ta wymagała ewidentnie zbadania ze strony Kolegium, jako że w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podnosił, iż dotychczas nie otrzymał decyzji, a o jej treści dowiedział się od osób trzecich. Gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie, a z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach sprawy niniejszej, organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka zaskarżenia w trybie art. 134 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium nie dysponowało skutecznie wniesionym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, działało więc z urzędu, co jest niedopuszczalne i świadczy o jej podjęciu z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2832/12 – Lex nr 1518037, 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2075/14 – Lex nr 1643276, 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2573/13 – Lex nr 1780493). Z uwagi na stwierdzone wyżej uchybienia poza zakresem rozważań sądu pozostawały zarzuty skargi, jak i treść zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, o czym orzekł w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium uwzględni okoliczność przedwczesnego wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i rozważy konieczność zastosowania art. 134 k.p.a. A. P.