II SA/Łd 883/25

Dnia 5 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Sędzia WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2026 roku sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 27 marca 2025 roku Nr XIV/135/2025 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Miasto Sieradz na rok 2025 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. MR 1. Pismem z dnia 24 października 2025 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 27 marca 2025 r. nr XIV/135/2025 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miasto S. na rok 2025 (Dz. U. Woj., Łódzkiego z 11 kwietnia 2025 r., poz. 4176) w części, tj. w zakresie § 1 ust. 2, § 2, § 1 ust. 2 pkt 3, § 6 ust. 1 pkt 1 i 3, § 8 ust. 4, 8 ust. 1, § 10, § 12 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3, § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały. 1. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa: 1) art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2020 poz. 638, dalej w skrócie: "u.o.z.") polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej oraz wskazanie w § 1 ust. 2 załącznika do uchwały sformułowania "w szczególności" co powoduje, że zadania określone w Programie mają charakter otwarty, przykładowy i niepełny, a także w zakresie uregulowań ujętych § 1 ust. 2 pkt 1, 8, 6, 10, 7 załącznika do uchwały, które to obligatoryjne uregulowania zostały zawarte zarówno - poprawnie - w § 1 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 6, 10 załącznika do uchwały jak i - niezgodnie z zasadami techniki prawodawczej - w § 1 ust. 2 pkt 1, 8, 6, 10, 7 załącznika do uchwały regulującym zadania fakultatywne, przez co te drugie stanowią powtórzenia i modyfikacje zadań obligatoryjnych już wymienionych i powodują wewnętrzną sprzeczność tej uchwały, 2) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 u.o.z. polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 1 ust. 2 pkt 3 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 załącznika nowych pojęć, nieznanych ustawie w postaci "zwierząt zaginionych" a także sformułowania "baza zwierząt zaginionych", 3) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 4, art. 27, art. 4 pkt 2, 7, 8-11 w zw. z art. 5, art. 6 ust. 1a u.o.z. polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej oraz zawarciu w § 6 ustęp 1 pkt 3 zapisu wskazującego, że opieka nad wolno żyjącymi kotami na terenie gminy Miasto S. obejmuje sterylizacje wolno żyjących kotek oraz kastrację wolno żyjących kotów (z odrobaczeniem, odpchleniem, czipowaniem oraz dwudniowym okresem rekonwalescencji), który to zapis zobowiązuje Gminę do zapewniania finansowania wyłącznie dwudniowego okresu rekonwalescencji każdego kota po zabiegu podczas, gdy okres rekonwalescencji dla kotów i kotek z różnych przyczyn może okazać się dłuższy, a to z kolei powoduje, że powrót zwierząt w niezakończonym okresie rekonwalescencji po dwóch dniach od zabiegu do miejsc ich bytowania może być sprzeczny z zasadą humanitaryzmu, a nawet stanowić znęcanie się nad takim zwierzęciem. 4) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 u.o.z. polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową i wskazaniu w § 8 ust. 4 załącznika, że adoptować zwierzę ze schroniska może także osoba prawna, podczas gdy z treści art. 11a ustawy nie można przyjąć, takiej regulacji. 5) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 11a ust. 5 u.o.z. polegające na niezrealizowaniu wynikającego ze wskazanej normy kompetencyjnej ustawowego obowiązku określenia wysokości oraz sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację wszystkich poszczególnych obligatoryjnych zadań programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt polegające na zaniechaniu uregulowania w § 14 załącznika do uchwały kwoty przeznaczonej na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, a także ograniczeniu wydatków na opiekę nad wolno żyjącymi kotami do 20.000 złotych na ich dokarmianie i 7.182,00 złotych na ich sterylizację i kastrację, podczas gdy opieka nad wolnożyjącymi kotami, zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały obejmuje także opiekę weterynaryjną, co doprowadziło do niezapewniania środków na finansowanie tej opieki, 6) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. polegającym na niewypełnieniu delegacji ustawowej i niewskazanie w § 8 ust. 1 pkt 3 załącznika konkretnych stowarzyszeń i fundacji z którymi Gmina Miasto S. współpracuje w zakresie adopcji zwierząt, 7) art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153), polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową i wskazaniu w § 8 ust. 1 załącznika do uchwały, że Gmina Miasto S. w ramach działalności Referatu Ochrony Środowiska Urzędu Miasta S. wspiera i propaguje adopcję zwierząt, podczas gdy przydzielanie zadań konkretnym jednostkom organizacyjnym Urzędu Miasta należy do ustawowych zadań wójta, które realizuje w drodze zarządzenia uchwalając regulamin określający organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy, 8) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. polegającym na niewypełnieniu delegacji ustawowej i zaniechanie wskazania w § 12 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 załącznika konkretnego lekarza weterynarii bądź gabinetu weterynaryjnego, który będzie wykonywał zabieg kastracji lub sterylizacji, 9) art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez niewyczerpanie delegacji ustawowej i zaniechanie wskazania w § 10 pełnej nazwy gospodarstwa rolnego precyzującego miejsce do jakiego mają zostać przekazane zwierzęta gospodarskie. 2. Na podstawie powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanej części. 3. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że analiza treści załącznika skarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż w zakresie § 1 ust. 2 załącznika do uchwały została ona uchwalona z istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1 ust. 2 "w ramach realizacji programu prowadzi się w szczególności". Powołany zapis "w szczególności" przekracza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a u.o.z. i jednocześnie narusza zasady techniki prawodawczej. Rada Miejska tę samą materię uregulowała dwukrotnie jako zadania obligatoryjne i fakultatywne co powodowało sprzeczność zarówno z art. 11a ustawy jak i wewnętrzną sprzeczność między elementami obligatoryjnymi ujętymi w § 1 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 6, 10 załącznika do uchwały oraz nieobligatoryjnymi ujętymi w § 1 ust. 2 pkt 1, 8, 6, 10, 7 załącznika do uchwały. Zgodnie z § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przepis prawa miejscowego musi zatem być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Natomiast posłużenie się w powołanym zapisie sformułowaniem "w szczególności" oznacza, że zakres unormowania Rada Miejska w S. określiła jedynie w sposób przykładowy, niepełny, niewłaściwy więc dla aktu prawa miejscowego. Wskazana konstrukcja normatywna wskazuje, że ich treść może być dalej doprecyzowana w inny sposób, nieokreślony przez uchwałę. 4. Ponadto skarżona uchwała w § 1 ust. 2 pkt 3 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały używa nowych pojęć, nieznanych ustawie w postaci "zwierząt zaginionych" oraz "baza zwierząt zaginionych" przez co przekracza granice delegacji ustawowej wskazanej w art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. Rada nie jest uprawniona do wprowadzania do uchwały nowych pojęć, które nie są znane ustawie. 5. Prokurator wskazał również, zgodnie § 8 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w uchwale należy unikać posługiwania się nowo tworzonymi pojęciami, co ma miejsce w zaskarżonej uchwale. 6. Zdaniem strony skarżącej Rada Gminy w § 6 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały użyła zapisu wskazującego, że opieka nad wolno żyjącymi kotami na terenie gminy Miasto S. obejmuje sterylizacje wolno żyjących kotek oraz kastrację wolno żyjących kotów (z odrobaczeniem, odpchleniem, czipowaniem a oraz dwudniowym okresem rekonwalescencji). Takie sformułowanie zapisu zobowiązuje gminę wobec lekarza weterynarii do zapewniania finansowania wyłącznie dwudniowego okresu rekonwalescencji każdego kota czy kotki. Okres rekonwalescencji zwierzęcia jest jednak kwestią indywidualną, która powinna być każdorazowo oceniania przez lekarza weterynarii, który weźmie pod uwagę zarówno stan fizyczny zwierzęcia po zabiegu oraz miejsce w jakim zwierzę to będzie przebywać po opuszczeniu gabinetu weterynaryjnego. Zważyć bowiem należy, że wolno żyjące koty i kotki po zabiegu kastracji czy sterylizacji wracają do miejsc ich bytowania, które to miejsca są zazwyczaj miejscami ogólnie dostępnymi, zarówno dla ludzi, zwierząt domowych, drapieżników i z obecnością zagrożeń wynikających z istniejącej infrastruktury jak np. jeżdżące pojazdy. Pozostawienie zwierzęcia w okresie rekonwalescencji - po zabiegu - bez odpowiedniej opieki jest sprzeczne z zasadami humanitaryzmu, a w skrajnych przypadkach może stanowić znęcanie się nad tym zwierzęciem. 7. W dalszej kolejności Prokurator wskazał, że w § 8 ust. 4 załącznika wskazano, iż adoptować zwierzę ze schroniska może także osoba prawna. Podczas gdy z treści art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie można wyinterpretować takiego uregulowania, ponieważ w przypadku osoby prawnej trudno jest zidentyfikować jedną osobę, która będzie sprawowała nad tym zwierzęciem opiekę. Natomiast celem adopcji jest zapewnienie zwierzęciu opieki przez osobę utrzymującą go w domu, w charakterze towarzysza. Adopcja powinna polegać na polepszeniu dobrostanu zwierzęciu adoptowanemu, który w schronisku nie otrzyma wszystkiego co może mu zapewnić konkretna osoba. Należy także wykazać się cierpliwością i empatią dla tych bezdomnych i bezbronnych zwierząt. Z powyższych względów przyjęcie przez Radę w § 8 ust. 4 Programie, że adoptować zwierzę może osoba prawna stanowi zdaniem strony przekroczenie delegacji ustawowej (Wyrok WSA w Łodzi z 15.03.2023 r., II SA/Łd 1086/22, LEX nr 3527548). 8. Prokurator podniósł nadto, że wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada Gminy w sposób niepełny wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. W § 14 Programu Rada pominęła bowiem kwestię przydziału środków na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza wymóg przedstawienia w programie jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Natomiast Rada Gminy całkowicie pominęła wskazanie wydatków jakie zostaną przeznaczone na obligatoryjne poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Tym samym Rada Miasta S. pomijając w § 14 załącznika wskazania obligatoryjnej kwoty przeznaczonej na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt nie wypełniła wymaganej delegacji ustawowej. Ponadto zapis § 14 załącznika dzielący wydatki na opiekę nad wolno żyjącymi kotami na kwotę 20.000 złotych na ich dokarmianie i na kwotę 7.182,00 złotych na ich sterylizację i kastrację, powoduje niewyczerpanie delegacji ustawowej bowiem ogranicza wydatki na obligatoryjną opiekę nad wolno żyjącymi kotami do wymienionych dwóch aspektów, podczas gdy opieka nad wolnożyjącymi kotami może obejmować także inne wydatki, takie jak chociażby wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały tj. opiekę weterynaryjną. Takie uregulowanie doprowadziło do niezapewniania środków na finansowanie opieki weterynaryjnej, która gmina wskazała jako jedno z zadań w ramach realizacji opieki nad wolno żyjącymi kotami. 9. Co więcej, Rada Miejska w S. w § 8 ust. 1 pkt 3 wskazała, że miasto S. aktywnie wspiera oraz propaguje adopcję zwierząt poprzez współpracę ze stowarzyszeniami i fundacjami w zakresie adopcji zwierząt. Regulacja ta stanowi o nieprawidłowym wypełnieniu delegacji ustawowej wskazanej w art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. ponieważ nie zawiera informacji z jakimi konkretnie stowarzyszeniami i fundacjami Gmina Miasto S. współpracuje w zakresie adopcji zwierząt. Zdaniem Prokuratora przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nakłada na radę gminy m.in. obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie określenia konkretnych organizacji i instytucji, z którymi gmina realizować będzie opiekę nad bezdomnymi zwierzętami i wolno żyjącymi kotami, czego Rada Gminy nie uczyniła. 10. Ponadto w § 8 ust. 1 Programu wskazano, że Gmina Miasto S. w ramach działalności Referatu Ochrony Środowiska Urzędu Miasta S. wspiera i propaguje adopcję zwierząt. Regulacja ta nie mieści się w granicach upoważnienia udzielonego Radzie w art. 11a ust. 2 ustawy. Stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Tym samym brak jest podstaw do określenia przez radę konkretnej komórki organizacyjnej Gminy Miasto S. do wykonania zadania. Regulacja ta, jest przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i jednocześnie stanowi wkroczenie w materię uregulowaną dla organu wykonawczego, tj. prezydenta. Ponadto zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 u.s.g., organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Zatem to wyłącznie do wójta gminy należy decydowanie o strukturze organizacyjnej i zakresach działania poszczególnych komórek organizacyjnych oraz zasadach działania urzędu gminy. To zaś potwierdza, że rada gminy nie ma kompetencji do stanowienia przepisów w tym przedmiocie w uchwale podjętej na podstawie art. 11a u.o.z. 11. Za istotne naruszenie prawa należy, zdaniem strony skarżącej, uznać również wskazanie w § 12 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 załącznika, polegające na powierzeniu zadań uregulowanych w tych przepisach gabinetowi weterynarii wybranemu przez właściciela zwierzęcia, z którym gmina Miasto S. posiada podpisaną stosowną umowę. Uregulowanie to jest nieostre i nie wskazuje konkretnego lekarza weterynarii bądź gabinetu weterynaryjnego, który będzie wykonywał zabieg kastracji lub sterylizacji. Co więcej, odnosi się ono do zdarzenia przyszłego i niepewnego - do potencjalnie zawartej w przyszłości przez Gminę umowy. Powyższe nie wypełnia delegacji ustawowej i prowadzi do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu. 12. W zaskarżonej uchwale w jej § 10 nieprecyzyjne określono również gospodarstwo rolne, które przyjmie zwierzęta gospodarskie w razie zagrożenia ich życia i zdrowia. W powołanym przepisie zaniechano podania imienia i nazwiska osoby, która do przyjęcia takiego zwierzęcia byłaby zobowiązana. 13. Prokurator dodał końcowo, że w dniu 25 września 2025 roku Rada Miejska w Sieradzu uchwaliła uchwałę Nr XXI/186/2025 zmieniającą uchwałę w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miasto S. na rok 2025 r., która to uchwała dokonała częściowo korekt w zakresie zarzutów podniesionych w niniejszej skardze. Uchwała zmieniająca weszła w życie w dniu 18 października 2025 r. Niemniej jednak, utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności jej przepisów. 1. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Sieradza, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. 1. Wskazał, że uchwała jako akt prawa miejscowego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], tym samym w ocenie organu nadzoru tj. Wojewody Łódzkiego nie budziła żadnych zastrzeżeń. Nadto Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze, wezwał Radę do wyjaśnień, a po ich otrzymaniu nie znalazł podstaw do ingerencji w treść uchwały. 2. Odnosząc się do podniesionego przez Prokuratora Rejonowego w Sieradzu zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej Prezydent wskazał, że jest on niezasadny. Podniósł, że Rada Miejska w Sieradzu wykonała delegację ustawową wskazaną w odpowiednich przepisach ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o ochronie zwierząt. 3. Uchwała została podjęta w granicach i na podstawie upoważnienia ustawowego, a zastosowane w § 1 ust. 2 załącznika do uchwały sformułowanie "w szczególności" nie prowadzi do przekroczenia delegacji ani nie czyni katalogu zadań niezgodnym z ustawą. Art. 11a ustawy o ochronie zwierząt określa zamknięty katalog zadań obligatoryjnych, natomiast ustawodawca pozostawił jednostkom samorządu terytorialnego swobodę w formułowaniu zadań dodatkowych (fakultatywnych), mających na celu poszerzenie lub usprawnienie działań opiekuńczych. Umieszczenie sformułowania "w szczególności" w części dotyczącej zadań fakultatywnych jest zatem prawidłowe i zgodne z celem ustawy, która nie ogranicza gminy wyłącznie do minimum ustawowego, lecz umożliwia jej określenie działań dodatkowych, dostosowanych do lokalnych potrzeb i warunków. Sformułowanie to jest powszechnie akceptowane w uchwałach dotyczących programów o charakterze zadaniowym i nie powoduje naruszenia delegacji ustawowej, gdyż nie dotyczy katalogu zadań obligatoryjnych. Zapis § 1 ust. 2 Programu zawiera subkatalog katalogu zamkniętego określonego w ust. 1 niniejszego paragrafu. Dotyczy on szczególnie istotnych form realizacji określonych wyczerpująco w zamkniętym katalogu ujętym w ustępie 1. 4. Natomiast zarzut dotyczący rzekomego powtórzenia regulacji i wprowadzenia sprzeczności pomiędzy § 1 ust. 1 (zadania obligatoryjne) a § 1 ust. 2 (zadania fakultatywne) również jest nieuzasadniony. W § 1 ust. 1 załącznika do uchwały zawarte zostały zadania wprost wynikające z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co spełnia wymogi legalności. Natomiast zapisy zawarte w § 1 ust. 2 odnoszą się do dodatkowych działań, które - choć mogą korespondować co do zakresu z działaniami obligatoryjnymi - mają inny charakter: rozwijają, uszczegóławiają lub wzmacniają realizację zadań podstawowych. Wskazanie takich zadań nie stanowi powtórzenia zakazanego zasadami techniki prawodawczej, lecz naturalne rozwinięcie programu, które ma na celu doprecyzowanie sposobu realizacji ustawowych obowiązków gminy. Program opieki nad zwierzętami ma charakter praktyczny i operacyjny, dlatego ustawodawca nie wymaga, aby poszczególne działania fakultatywne nie pokrywały się tematycznie z zadaniami obligatoryjnymi. Ważne jest jedynie, aby nie zastępowały ani nie modyfikowały treści ustawowych - a takiej sytuacji w uchwale nie ma. 5. Organ podniósł następnie, że zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez rzekome wprowadzenie do uchwały nowych pojęć "zwierząt zaginionych" oraz "bazy zwierząt zaginionych" jest niezasadny. Ustawa o ochronie zwierząt, określając katalog zadań gminy, nie definiuje w sposób wyczerpujący wszystkich pojęć operacyjnych, które mogą być niezbędne przy realizacji tych zadań. Ustawodawca formułuje jedynie obowiązki o charakterze ogólnym, pozostawiając gminie swobodę w określaniu rozwiązań technicznych i organizacyjnych, które umożliwiają ich skuteczne wykonanie. Pojęcie "zwierząt zaginionych" ma charakter pomocniczy i opisowy, służący wskazaniu kategorii zwierząt, które - choć nie stanowią zwierząt bezdomnych w rozumieniu ustawy - wymagają objęcia działaniami gminy np. w zakresie odnajdywania opiekunów lub kojarzenia właścicieli z miejscem znalezienia zwierzęcia. Nie jest to modyfikacja treści obowiązków ustawowych, lecz narzędzie organizacyjne. Utworzenie "bazy zwierząt zaginionych" jest narzędziem ewidencyjnym, mającym na celu usprawnienie komunikacji między mieszkańcami, schroniskiem a organami gminy, co z kolei sprzyja ograniczaniu bezdomności zwierząt. Nie stanowi to ustanowienia nowej kategorii zadań publicznych, lecz konkretne rozwiązanie techniczne, pozwalające skuteczniej realizować zadania przewidziane ustawą, zwłaszcza w zakresie: zapobiegania bezdomności zwierząt, poszukiwania właścicieli zwierząt znalezionych, ograniczania populacji zwierząt trafiających do schronisk. Takie doprecyzowania są powszechnie akceptowane w orzecznictwie jako dopuszczalne uszczegółowienie delegacji ustawowej, o ile nie naruszają treści upoważnienia ani nie modyfikują obowiązków ustawowych. Kwestionowane pojęcia nie rozszerzają ustawowego katalogu zadań gminy, nie dodają nowych obowiązków i nie zmieniają definicji ustawowych. Są jedynie elementem organizacji wykonania programu. W uchwale nie wskazano żadnych nowych czynności, które wykraczałyby poza zakres wynikający z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt; przeciwnie - "baza zwierząt zaginionych" stanowi narzędzie wspomagające realizację zadań, takich jak: zapobieganie bezdomności, poszukiwanie właścicieli czy działania informacyjne. W konsekwencji nie dochodzi do: przekroczenia delegacji ustawowej, naruszenia art. 94 Konstytucji (uchwała nie kreuje norm o charakterze powszechnie obowiązującym), naruszenia art. 7 Konstytucji (gmina działa w granicach prawa). 6. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 4, art. 27, art. 4 pkt 2, 7-11 w zw. z art. 5 i art. 6 ust. 1a ustawy o ochronie zwierząt, poprzez rzekome przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 6 ust. 1 pkt 3 zapisu dotyczącego okresu rekonwalescencji kotów wolno żyjących, jest zdaniem organu nieuzasadniony. Przepis art. 11a. ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na gminę obowiązek zapewnienia opieki kotom wolno żyjącym, w szczególności w zakresie dokarmiania, sterylizacji i kastracji, co oznacza, że gmina ma obowiązek zorganizować cały proces zabiegowy w sposób zapewniający zwierzęciu bezpieczeństwo i humanitarną opiekę. Wprowadzenie w uchwale zapisu określającego minimalny, dwudniowy okres rekonwalescencji nie zmienia treści obowiązków ustawowych, nie ingeruje w definicje ustawowe ani nie kreuje nowej kategorii zadań publicznych, stanowi doprecyzowanie techniczno-organizacyjne dotyczące sposobu realizacji ustawowego obowiązku gminy. Uchwała nie ustanawia zakazu wydłużenia rekonwalescencji, nie ogranicza możliwości finansowania dalszej opieki weterynaryjnej, określa jedynie standard minimalny, zapewniający, że każde zwierzę po zabiegu otrzyma minimum opieki medycznej. Takie rozwiązanie jest zgodne z zasadą humanitaryzmu z art. 5 ustawy o ochronie zwierząt, ponieważ gwarantuje, że zwierzę nie zostanie wypuszczone bezpośrednio po zabiegu, bez odpowiedniej obserwacji i zabezpieczenia. Zarzut, jakoby dwudniowy okres rekonwalescencji miałby nakazywać wypuszczanie zwierząt w stanie niezakończonego leczenia, jest w opinii organu interpretacją wykraczającą poza treść uchwały. 7. Zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP, a także art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez rzekome wykroczenie poza delegację ustawową w związku z dopuszczeniem możliwości adopcji zwierzęcia przez osobę prawną, jest niezasadny. Ustawa o ochronie zwierząt nie wprowadza ograniczenia kręgu podmiotów mogących adoptować zwierzęta. W art. 11a ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca określił katalog zadań gminy związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi, w tym zapewnienie im domów tymczasowych, adopcji lub przekazywania organizacjom społecznym. Ustawa nie zawiera żadnego przepisu, który ograniczałby adopcję wyłącznie do osób fizycznych. W ocenie organu skoro ustawodawca tego nie uregulował, to brak jest podstaw do przyjęcia, że dopuszczalne jest wyłącznie przekazanie zwierzęcia osobie fizycznej. Milczenia ustawy nie można interpretować jako zakazu, zwłaszcza gdy dopuszczenie adopcji przez osoby prawne służy realizacji ustawowego celu - zapewnienia opieki i domu zwierzętom bezdomnym. Osoby prawne - fundacje, stowarzyszenia, instytucje, a nawet przedsiębiorstwa - mogą i często faktycznie tworzą m.in. domy tymczasowe, mogą prowadzić ośrodki opieki, zapewniać zwierzętom opiekę, wyżywienie i warunki bytowe. Dopuszczenie osób prawnych jako potencjalnych adoptujących zwiększa szanse zwierząt na znalezienie miejsca pobytu, nie zmienia charakteru ustawowego obowiązku gminy, nie kreuje nowej kategorii zadań, lecz rozszerza katalog podmiotów mogących zapewnić zwierzęciu opiekę. Takie rozwiązanie sprzyja pełnej realizacji celu ustawy, jakim jest ograniczanie bezdomności zwierząt. 8. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 5 w związku z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, polegający rzekomo na niewskazaniu wysokości środków finansowych na wszystkie zadania obligatoryjne programu oraz na niewyodrębnieniu kwot na poszukiwanie właścicieli i opiekę weterynaryjną kotów wolno żyjących, jest zdaniem organu niezasadny, a wymóg z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt został zrealizowany. Przepis art. 11 a. ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na gminę obowiązek: określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. Ustawa nie nakazuje wskazywania odrębnych kwot na każde poszczególne zadanie, tworzenia szczegółowych kosztorysów dla każdego elementu programu, rozbijania wydatków na poziomie mikroczynności. Wystarczające - zgodnie z ustawą oraz utrwaloną praktyką nadzorczą i orzeczniczą - jest wskazanie łącznej wysokości środków oraz ogólnych kierunków i kategorii ich przeznaczenia. Regulacje w § 14 załącznika określają kwoty i ich dystrybucję między podstawowe obszary, co wyczerpuje ustawowy wymóg. Zarzut natomiast pomija, że poszukiwanie właścicieli jest działaniem organizacyjnym wykonywanym przez gminę, nie generuje stałych kosztów jednostkowych, lecz jest elementem całości finansowania zadań wykonawcy, koszt poszukiwania właścicieli jest inkorporowany w ogólnej opłacie za utrzymanie zwierząt lub w kosztach współpracy z organizacjami społecznymi. Ustawa nie przewiduje obowiązku wyodrębnienia kosztu "poszukiwania właściciela" jako samodzielnej pozycji finansowej. Dlatego brak osobnej kwoty w programie nie stanowi naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy. Organ stwierdził, że finansowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi również zostało zapewnione. Zarzut, że środki określone, na koty wolno żyjące są rzekomo niewystarczające i pomijają opiekę weterynaryjną, jest nieuprawniony. Opieka weterynaryjna jest finansowana w ramach środków na sterylizację/kastrację. Kwota 7.182 zł obejmuje kompleksowy koszt zabiegu, wraz z kwalifikacją medyczną, przeprowadzeniem zabiegu, podstawową opieką pooperacyjną, niezbędnymi świadczeniami weterynaryjnymi wynikającymi z zabiegu. Opieka nad kotami wolno żyjącymi jest finansowana wieloźródłowo. Program przewiduje finansowanie: dokarmiania (20.000 zł), zabiegów sterylizacji i kastracji wraz z opieką weterynaryjną (7.182 zł). W konsekwencji finansowanie jest realne, zapewnione i zgodne z ustawą. 9. Organ stwierdził ponadto, że zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt, polegający na niewskazaniu w § 8 ust. 1 pkt 3 programu konkretnych stowarzyszeń i fundacji współpracujących z gminą, jest nieuzasadniony. Ustawa nie nakłada na gminę obowiązku wskazywania konkretnych nazw organizacji. Art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt nie stanowi, że program ma zawierać: "wskazanie organizacji społecznych, z którymi gmina współpracuje w zakresie realizacji programu". W dokumencie programowym - corocznym, operacyjnym i podlegającym zmianom – ustawodawca nie oczekuje ścisłego katalogu organizacji, lecz określenia, że gmina współpracuje z organizacjami społecznymi właściwymi w zakresie opieki nad zwierzętami i ich adopcją. Wskazanie ich nazw w uchwale skutkowałoby koniecznością każdorazowej zmiany uchwały przy każdej korekcie współpracy. Takiego wymogu ustawodawca nie wprowadził. Program realizuje ustawowy obowiązek poprzez wskazanie kategorii podmiotów w § 8 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały. Taki sposób ujęcia w pełni realizuje wymóg ustawowy, ponieważ wskazuje grupę podmiotów, określa zakres współpracy, umożliwia elastyczne zawieranie porozumień. 10. Zarzut naruszenia art.7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez rzekome przekroczenie delegacji ustawowej w związku z § 8 ust. 1 załącznika do uchwały, jest zdaniem organu również nieuzasadniony. Program opieki nie przydziela zadań organizacyjnych w rozumieniu art. 33 ust. 2 u.s.g. Program opieki nad zwierzętami jest aktem o charakterze zadaniowym, odnoszącym się do sposobu wykonywania zadania własnego gminy, niewchodzącym w sferę organizacji wewnętrznej urzędu. Zapis, że Gmina Miasto [...] w ramach działalności Referatu Ochrony Środowiska wspiera i propaguje adopcję zwierząt, nie jest przydzieleniem zadania jednostce organizacyjnej urzędu, lecz opisem funkcjonalnym, wskazaniem praktycznego sposobu realizacji programu, potwierdzeniem, że działania informacyjne i edukacyjne będą wykonywane przez komórkę właściwą rzeczowo. Projekt przedłożony przez Prezydenta Miasta Sieradza zawierał określenie wewnętrznej komórki organizacyjnej Urzędu Miasta S. realizującej zadania z zakresu określonego Programem, które znajdują się również w treści uchwały, a których Prokurator nie zaskarżył. Program nie ustanawia struktury urzędu, nie tworzy nowych referatów ani nie zmienia zakresu działania istniejących - a tylko takie działania byłyby zastrzeżone wyłącznie dla wójta (prezydenta miasta) na podstawie art. 33 ust. 2 u.s.g. Program wskazuje jedynie, kto faktycznie realizuje zadanie - co jest dopuszczalne. Wskazanie, że działania edukacyjne i promocyjne wykonuje Referat Ochrony Środowiska jest zgodne z dotychczasową praktyką funkcjonowania urzędu, nie ingeruje w kompetencje kierownika urzędu (prezydenta miasta) do ustalania regulaminu organizacyjnego, stanowi jedynie informację o tym, która jednostka faktycznie wykonuje określone czynności w związku z zadaniem własnym. Natomiast Program nie modyfikuje regulaminu organizacyjnego, nie wkracza w sferę pracowniczą, nie ustala podległości służbowej ani administracyjnej i nie zmienia zakresu kompetencji referatu, lecz korzysta z niego jako z istniejącego narzędzia wykonawczego. Wskazanie jej w programie nie tworzy nowych obowiązków, lecz opisuje istniejący stan wykonywania zadania publicznego. 11. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez niewskazanie w § 12 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 załącznika konkretnego lekarza weterynarii lub gabinetu weterynaryjnego wykonującego sterylizacje i kastracje, jest zdaniem organu także niezasadny. Przepisy ustawy o ochronie zwierząt nie nakładają obowiązku wskazywania nazw lekarzy ani gabinetów weterynaryjnych. Ustawodawca celowo pozostawił gminie swobodę wyboru wykonawców usług weterynaryjnych, ponieważ ich wybór następuje w drodze procedur przewidzianych w ustawie PZP, zawierane są umowy cywilnoprawne, które mogą ulec zmianie, nie ma gwarancji, że dany gabinet będzie dostępny przez cały rok realizacji programu. 12. W uchwale zostało wskazane konkretne gospodarstwo rolne mieszczące się przy ulicy [...] w S., czyli również została wykonana delegacja ustawowa. Ustawodawca, w ocenie organu, nie wymaga wskazywania pełnej nazwy gospodarstwa rolnego, a jedynie ogólnego określenia rodzaju podmiotów, z którymi gmina może współpracować, co w Programie zostało zrealizowane, a nadto zostało wskazane konkretne gospodarstwo rolne, wystarczające do jego identyfikacji. 13. W sprawie zachodzi nadto szczególny wypadek, o którym mowa w uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 3/12, dotyczący sporu pomiędzy organami gminy, a to z uwagi na fakt, iż skarga Prokuratora została wywołana wnioskiem Prezydenta Miasta Sieradza, który nie zgadza się z podjętą uchwałą. Zgodnie z powyższą uchwałą - pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz, nie jest uprawniony. Takie stanowisko jednak nie oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym - w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy - w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: 2. Skarga jest zasadna. 1. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. 2. Przedmiotem kontroli sądu stała się Uchwała Nr XIV/135/2025 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 27 marca 2025 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Miasto S. na rok 2025 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2025 r., poz. 4176), [dalej: "Uchwała" lub odpowiednio "Program"]. 3. Skarżący w skardze na tę uchwałę wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie w części, tj. w zakresie § 1 ust. 2, § 2, § 1 ust. 2 pkt 3, § 6 ust. 1 pkt 1 i 3, § 8 ust. 4, 8 ust. 1, § 10, § 12 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3, § 14 Programu. 4. Na wstępie należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się obecnie jednolicie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego, który to pogląd sąd w składzie niniejszym w pełni podziela, dostrzegając przy tym, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. 5. Podstawy prawne zaskarżonej Uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 z późn. zm.), [dalej: "u.o.z."]. I tak, zgodnie z art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (art. 11 ust. 3 u.o.z.), jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3a u.o.z.). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (art. 11a ust.4 u.o.z.). Ww. program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). Znaczenie w sprawie z punktu widzenia oceny przyjętej Uchwały mają również przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.), [dalej: "rozporządzenie w sprawie Zasad techniki prawodawczej]. 6. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych organ uchwałodawczy jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 12.02.2020 r., VIII SA/Wa 858/19; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, że zaskarżona Uchwała nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w przepisach u.o.z., a ponadto ze względu na inne liczne wadliwości Uchwała ta wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego w całości. 7. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazać należy, że cześć z nich jest w pełni zasadna, inne zaś nie, o czym szczegółowo niżej. 8. Odnosząc się w pierwszej kolejności do treści § 1 Programu i określonych w nim zadań gminy, to Sąd zauważa, że w ustępie 1 i 2 tego paragrafu widoczny jest brak konsekwencji uchwałodawcy, który w odpowiedzi na skargę twierdzi, że w ust. 1 zawarte są zdania gminy wynikające wprost z art. 11a u.o.z., z czym Sąd się zgadza, przy czym są to zadania zarówno o charakterze obligatoryjnym wynikające z art. 11a ust. 2 u.o.z., jak i zawarte o charakterze fakultatywnym, co wynika wprost z art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z. w zakresie § 1 ust. 1 pkt 9 i 10 Programu. Natomiast § 1 ust. 2 Programu – jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę - odnosi się do dodatkowych działań, które choć mogą korespondować co do zakresu z działaniami obligatoryjnymi, to mają inny charakter, gdyż rozwijają, uszczegóławiają lub wzmacniają realizację zadań – jak wskazuje organ uchwałodawczy – podstawowych. O ile, w ocenie Sądu, należy zgodzić się z tym, że w programie mogą zostać zawarte takie rozwiązania, które uszczegóławiają sposób realizacji ustawowych obowiązków gminy, o tyle nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji, oczywistych powtórzeń. W § 1 ust. 1 i 2 mamy bowiem do czynienia z powtórzeniami pewnych zadań, choć niekiedy określenie tych zadań jest nieco inaczej ujęte semantycznie, i tak: a) § 1 ust. 1 pkt 3 - odławianie bezdomnych zwierząt - oraz § 1 ust. 2 pkt 1- wyłapywanie oraz transport zwierząt bezdomnych; b) § 1 ust. 1 pkt 5 - poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt - oraz § 1 ust. 2 pkt 3 - poszukiwanie właścicieli zwierząt; c) § 1 ust. 1 pkt 5 - poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt - oraz § 1 ust. 2 pkt 4 - aktywne poszukiwanie osób chętnych do adoptowania zwierząt bezdomnych - tj. właścicieli dla bezdomnych zwierząt; d) § 1 ust. 1 pkt 2 - kompleksowa opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie - oraz § 1 ust. 2 pkt 8 - zapewnienie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie; e) § 1 ust. 1 pkt 6 - usypianie ślepych miotów - oraz § 1 ust. 2 pkt 10 - usypianie ślepych miotów. Powyższe porównanie niechybnie świadczy o tym, że uchwałodawca określone zadania umieścił zarówno w ust. 1 jak i ust 2, a tym samym wprowadził zbędne ich powtórzenie, co z kolei skutkuje swego rodzaju zamieszaniem i wątpliwościami co do treści Programu w kontekście charakteru zadań gminy, a tym samym skutkuje wewnętrzną sprzecznością zaskarżonej Uchwały. Ponadto ww. powtórzenia skutkują dodatkowo tym, że w kontekście ww. zadań pojawia się zasadnicze wręcz pytanie o ich finansowanie, czy mają one być finansowane odrębnie czy też nie. Powyższe stanowi także naruszenie § 4 ust. 1, § 5 pkt 1 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którym intencje prawodawcy winne być wyrażone jednoznacznie. 9. Jednocześnie, w ocenie Sądu, zasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a u.o.z. polegający na przekroczeniu delegacji ustawowej oraz wskazanie w § 1 ust. 2 Programu sformułowania "w szczególności". Skoro akt prawa miejscowego ma zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, to uchwalając program nie można używać sformułowań wprowadzających luz decyzyjny. Zdaniem Sądu, zwrot "w szczególności", daje możliwość wyjścia w procesie interpretacji poza katalog wynikający z treści zawierającego go unormowania (np. paragrafu, ustępu). Sformułowanie to odsyła w procesie interpretacji do okoliczności pozanormatywnych, nie wynikających z treści Programu. Tym samym naruszone zostały zasady prawidłowej legislacji w zakresie art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. w zw. z § 5 pkt 1 i § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (por. wyrok WSA w Łodzi z 15.03.2023 r., II SA/Łd 1086/22). 10. W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 u.o.z. polegający na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 1 ust. 2 pkt 3 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 załącznika nowych pojęć, nieznanych ustawie w postaci "zwierząt zaginionych" a także sformułowania "baza zwierząt zaginionych". W istocie art. 11a u.o.z. odnosi się do zwierząt bezdomnych, przy czym zgodnie z definicją ustawową (legalną) są to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 ust. 1 pkt 16 u.o.z.). W u.o.z. nie ma mowy wprost o zwierzętach zaginionych. Zamieszczenie w uchwale tego terminu narusza zasady prawidłowej legislacji, a mianowicie zasadę konsekwencji terminologicznej wynikającą z § 9 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Termin ten nie jest bowiem znany ustawie o ochronie zwierząt. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego. W doktrynie podnosi się, że zasada określoności prawa jest jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, a także jest funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. Na prawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się takie kryteria, jak: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 14.04.2023 r., II SA/Łd 182/23; wyrok WSA w Łodzi z 5.04.2023 r., II SA/Łd 1114/22). Ponadto należy zauważyć, że z Programu nie wynika, jaki podmiot prowadzi czy ma prowadzić tę bazę zwierząt zaginionych ani też wysokość środków finansowych przeznaczonych na ten cel. W ocenie Sądu Program nie może mieć charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania. 11. Dodatkowo Sąd zauważa, że niejasnym, nieostrym i nieznanym u.o.z. sformułowaniem jest użyte w § 1 ust. 1 pkt 2 Programu sformułowanie "kompleksowa" opieka. Istnieją bowiem zasadne wątpliwości co do zakresu tej opieki, gdyż Program tego nie precyzuje. 12. Sąd zauważa również, że w § 1 ust. 2 pkt 3 Programu jest mowa o poszukiwaniu właścicieli zwierząt. Sformułowanie to wywołuje wątpliwości, po pierwsze z tej przyczyny, iż wydaje się ono – o czym była już mowa wyżej - być powtórzeniem zadania określonego w § 1 ust. 1 pkt 5 Programu obejmującego poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Po drugie zaś, nie można nie zauważyć, że również samo sformułowanie "poszukiwanie właścicieli zwierząt" nie jest precyzyjne, nie wskazuje bowiem o właścicieli jakich zwierząt konkretnie chodzi - czy bezdomnych, czy też innych. 13. Zdaniem Sądu, zasadny jest także zarzut naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 4, art. 27, art. 4 pkt 2, 7, 8-11 w zw. z art. 5, art. 6 ust. 1a u.o.z. polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej oraz zawarciu w § 6 ustęp 1 pkt 3 Programu zapisu wskazującego, że opieka nad wolno żyjącymi kotami na terenie gminy Miasto S. obejmuje m.in. dwudniowy okres rekonwalescencji. W istocie rację ma Prokurator, że okres rekonwalescencji dla kotów z różnych przyczyn może okazać się dłuższy. Powrót zwierząt w niezakończonym okresie rekonwalescencji po dwóch dniach od zabiegu do miejsc ich bytowania może być sprzeczny z zasadą humanitaryzmu. Takie zawężenie nie wynika też z zapisów ustawy. Taki zapis byłby także sprzeczny z celem regulacji zawartej w art. 11a u.o.z. tj. m.in. zapewnienie opieki nad wolnożyjącymi kotami. Tymczasem uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 6.03.2018 r., II SA/Bd 1015/17). 14. W ocenie Sądu, nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 u.o.z. polegający na wykroczeniu poza delegację ustawową i wskazaniu w § 8 ust. 4 Programu, że adoptować zwierzę ze schroniska może także osoba prawna, podczas gdy z treści art. 11a u.o.z. nie można przyjąć, takiej regulacji. Sąd ma świadomość istniejących w tym zakresie rozbieżności w judykaturze, w tym stanowiska tutejszego Sądu w niektórych wydanych w podobnych sprawach orzeczeniach. Jednakże skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że przepisy u.o.z., w tym także art. 11a u.o.z., wprost nie zakazują dokonywania adopcji przez osoby prawne, czy idąc nawet dalej – przez jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Powyższe rozwiązanie nie świadczy więc o przekroczeniu delegacji ustawowej czy istotnym naruszeniu prawa. Ponadto należy zauważyć, że sądy administracyjne odnosząc się do regulacji zawartej w art. 7 u.o.z. wskazują natomiast, że: "stosownie do art. 7 ust. 1c w zw. z art. 7 ust. 1b ustawy, wybór podmiotu sprawującego pieczę nad zwierzęciem, odbywa się w oparciu o kryterium możliwości "zapewnienia właściwej opieki" takiemu zwierzęciu. Może to być zatem każdy podmiot, który zapewni zwierzęciu odpowiedni poziom egzystencji i pieczy". Nadto "naczelnym celem ustawy o ochronie zwierząt [...] jest właśnie zapewnienie zwierzętom należytej troski, opieki i ochrony. [...] Powołane przepisy jednak dopuszczają możliwość powierzenia tejże opieki każdemu podmiotowi, który zapewni właściwą jakość sprawowanej pieczy" (por. wyrok NSA z 26.06.2019, II OSK 1553/18). 15. Zasadny jest również, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 11a ust. 5 u.o.z. polegającego na niezrealizowaniu wynikającego ze wskazanej normy kompetencyjnej ustawowego obowiązku określenia wysokości oraz sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację wszystkich poszczególnych obligatoryjnych zadań programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, bowiem brak jest w § 14 Programu uregulowania kwestii środków finansowych na poszukiwanie bezdomnych zwierząt. Tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji braku ustalenia sposobu wydatkowania środków na realizację programu wszystkich obligatoryjnych zadań, uznać należy, że nie wyczerpano zakresu przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 5 u.o.z. Powyższy brak stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały (por. wyrok WSA w Olsztynie z 16.01.2025 r., II SA/Ol 922/24; wyrok WSA w Szczecinie z 29.02.2024 r., II SA/Sz 1083/23; wyrok WSA w Krakowie z 13.02.2018 r., II SA/Kr 1705/17). Na marginesie Sąd zauważa również, że – abstrahując od poczynionych wyżej zastrzeżeń dotyczących treści § 1 ust. 2 Programu - przyjęte przez uchwałodawcę rozwiązanie w zakresie § 1 ust. 2 Programu wywołuje wątpliwości co do sposobu finansowania zadań w nim określonych. 16. Zdaniem Sądu, niezasadny jest zaś zarzut naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. polegającego na niewypełnieniu delegacji ustawowej i niewskazaniu w § 8 ust. 1 pkt 3 załącznika konkretnych stowarzyszeń i fundacji z którymi Gmina Miasto S. współpracuje w zakresie adopcji zwierząt. W tym zakresie dostrzec można rozbieżność orzecznictwa, jednak skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że brak wskazania w Programie ww. podmiotów nie może być traktowany jako naruszenie prawa, bowiem z przepisów u.o.z. nie wynika taki obowiązek. Ponadto tego rodzaju postanowienia Regulaminu byłyby martwe, a to z tego powodu, że w drodze przepisu prawa miejscowego nie można w tym wypadku przymusić takich podmiotów do realizacji zadań ciążących na gminie. Tego rodzaju postanowienia mogłyby mieć co najwyżej charakter informacyjny (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 13.04.2023 r., II SA/Łd 11/23). 17. Niezasadny jest ponadto, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153), polegający na wykroczeniu poza delegację ustawową i wskazaniu w § 8 ust. 1 załącznika do uchwały, że Gmina Miasto S. w ramach działalności Referatu Ochrony Środowiska Urzędu Miasta S. wspiera i propaguje adopcję zwierząt. W przepisie tym wskazano jedynie, która z komórek organizacyjnych Urzędu Miasta S. posiada w zakresie swoich działań zadania związane z realizacją Programu związanych z adopcją. Zwrócić należy uwagę, że w § 2 zaskarżonej Uchwały jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta Sieradza. Oczywiste jest, że Urząd Miasta, a w jego schemacie organizacyjnym Referat Ochrony Środowiska jest jednostką, przy pomocy której Prezydent realizuje zadania, a więc wykonuje uchwałę. Rada Miejska w § 8 ust. 1 Programu nie określiła zadań komórki organizacyjnej Urzędu Miasta S., a jedynie stwierdziła, że wspomniane zadania należą do wskazanego Referatu. Umieszczenie tego zapisu w treści Programu ma jedynie znaczenie informacyjne dla mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania, do których uchwała została skierowana. Należy odróżnić stwierdzenie posiadania określonych zadań w zakresie działania danej komórki organizacyjnej, od powierzenia jej tych zadań do realizacji. Co więcej, zgodnie z art. 11a ust. 6 u.o.z. Program stanowi inicjatywę Prezydenta, który jako zwierzchnik służbowy pracowników urzędu jest uprawniony do organizacji pracy i wskazania komórki właściwej do realizacji zadań w Programie tym określonych. Referat Ochrony Środowiska w schemacie organizacyjnym Urzędu Miasta jest komórką jednostki organizacyjnej – urzędu, za pomocą którego Prezydent wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy. Co istotne, nie jest to podmiot "zewnętrzny", któremu organ uchwałodawczy gminy przekazał (powierzył) realizację zadań określonych w Programie (vide np. wyrok NSA z 23.10.2025 r., I OSK 1976/22; wyrok WSA w Kielcach z 29.06.2022 r., II SA/Ke 302/22). 18. Zasadny jest, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. polegającego na niewypełnieniu delegacji ustawowej i zaniechaniu wskazania w § 12 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 Programu konkretnego lekarza weterynarii bądź gabinetu weterynaryjnego, który będzie wykonywał zabieg kastracji lub sterylizacji. Adresaci uchwały nie powinni domniemywać jakiemu podmiotowi gmina powierzyła realizację wymienionych wyżej zadań. W judykaturze sądów administracyjnych zwraca się uwagę na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i stąd też taki charakter programu nie będzie zachowany, jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące wskazane w uchwale zadania. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 14.04.2023 r., II SA/Łd 182/23). 19. Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez niewyczerpanie delegacji ustawowej i zaniechanie wskazania w § 10 pełnej nazwy gospodarstwa rolnego precyzującego miejsce do jakiego mają zostać przekazane zwierzęta gospodarskie. W zaskarżonej Uchwale wprost wskazano pełny adres gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, przy czym brak jest podstaw prawnych, aby wymagać od organu uchwałodawczego wskazania nazwy gospodarstwa. Taki zapis jest wystarczający dla identyfikacji miejsca (gospodarstwa z terenu gminy) do jakiego mają zostać przekazane zwierzęta gospodarskie. 20. Odnosząc się do kwestii poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, Sąd zauważa również, że zgodnie z § 5 ust. 3 Programu poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt jest realizowane przez schronisko, o którym mowa w § 4, w którym przetrzymywane są zwierzęta, w sposób określony w § 8. Natomiast § 8 ust. 2 Programu stanowi, że wskazane wyżej działania "może" być również realizowane przez schronisko, co skutkuje tym, że nie wiadomo, czy obowiązkiem schroniska będzie również realizacja Programu w powyższym zakresie, co ma znaczenie zwłaszcza z punktu widzenia wydatkowania środków publicznych. Między wskazanymi wyżej regulacjami zachodzi niechybnie sprzeczność. 21. Sąd wskazuje również, że § 12 ust. 2 pkt 1 Programu stanowi, iż gmina będzie pokrywać koszty zabiegu sterylizacji lub kastracji w ten sposób, że właściciel może uzyskać finansowanie lub współfinansowanie kosztów na zabiegi sterylizacji/kastracji w wysokości do 100% poniesionych kosztów, nie więcej jednak niż 750 zł na jedno zwierzę domowe. Program nie określa jednak w jakim przypadku, po spełnieniu jakich warunków, na jakich zasadach, gmina będzie finansować, a w jakim tylko współfinansować koszty zabiegu sterylizacji lub kastracji. Sąd nie przesądza z góry, że wykluczone jest współfinansowanie, jednakże ze względu na wydatkowanie środków publicznych należy jasno określić zasady ich wydatkowania czego w tym zakresie w Programie również zabrakło. 22. Sąd dostrzega ponadto, że Program został w części zmieniony na podstawie Uchwały Nr XXI/186/2025 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 25 września 2025 r. zmieniającej uchwałę w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miasto S. na rok 2025 (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 3 października 2025 r., poz. 9344). W kontekście ww. zmian należy poczynić dwie uwagi: 1. Uchylenie postanowień uchwały przez organ stanowiący gminy w ramach autokontroli wywołuje skutki ex nunc, podczas gdy stwierdzenie jej nieważności na mocy wyroku sądu administracyjnego eliminuje uchwałę z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim przepisy uznane za nieważne należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. między innymi wyrok NSA z 27 lipca 2007 r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007 r.sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006 r. sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905). 2. Na marginesie Sąd stwierdza, że duża część kwestionowanych skargą przepisów Uchwały została w ramach ww. uchwały zmieniającej lub wyeliminowana wskutek ich skreślenia bądź też zmieniono ich brzmienie albo też je doprecyzowano. Okoliczność ta nie ma jednak – co wynika z powyższych rozważań – znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. 23. W konkluzji stwierdzić należy, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ww. u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób precyzyjny, konkretny, jasny i zrozumiały, bez zbędnych powtórzeń, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Niewypełnienie tych obowiązków skutkuje stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzi do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Mając na uwadze wskazane wyżej przez Sąd naruszenia prawa skutkujące daleko idącą wadliwością zaskarżonej Uchwały, należało ją wyeliminować w obrotu prawnego w całości. 24. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości. es