II SA/Łd 902/12

Dnia 13 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 roku sprawy ze skargi Z. G. i S. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]. nr [...] oraz z dnia [...]. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących Z. G. i S. G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących Z. G. i S. G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi, zaksięgowanego w dniu 27 września 2012 r. pod poz. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...] roku Nr [...], po rozpoznaniu zażalenia S. G. i Z. G., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości D. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości D., gm. P. - do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie zniesienia współwłasności tejże działki. Pismem z dnia 3 czerwca 2011 roku S. G. i Z. G., współwłaściciele nieruchomości, wnieśli o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując, że konieczne jest zakończenie postępowania przed organami nadzoru budowlanego mimo toczącej się sprawy o zniesienie współwłasności. Po ponownym rozpoznaniu wniosku S. G. i Z. G. o podjęcie zawieszonego postępowania na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego wcześniejszych rozstrzygnięć organu pierwszej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] roku odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdził, iż rozstrzygnięcie zniesienia współwłasności działki, na której zrealizowano sporny obiekt, jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu naprawczym w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której stwierdzona nieważność z uwagi na brak dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji organ zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie zniesienia współwłasności działki, na której zrealizowano obiekt. O zawieszenie postępowania wnioskował zarówno inwestor – K. M., jak uczestnicy postępowania – S. G. i Z. G. S. G. i Z. G. wnieśli o podjęcie postępowania, nie przedkładając - pomimo wezwania organu - dokumentu kończącego postępowanie sądowe w sprawie zniesienia współwłasności działki, na której powstał sporny budynek. Tymczasem zgodnie z art. 97 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Z informacji, które posiada organ wynika, że postępowanie sądowe w przedmiocie zniesienia współwłasności nie zostało zakończone wydaniem rozstrzygnięcia. W konkluzji uzasadnienia organ wyjaśnił, że zawieszenie postępowania było zgodne z żądaniem wszystkich stron postępowania, postanowienie o zawieszeniu postępowania znajduje się w obrocie prawnym, a do dnia dzisiejszego organ nie otrzymał dokumentu potwierdzającego ustąpienie przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie S. G. i Z. G. wnieśli o jego zmianę poprzez podjęcie zawieszonego postępowania, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem autorów zażalenia wydawanie przez organ pierwszej instancji czwartego postanowienia o tej samej treści, mimo iż wcześniejsze zostały w toku kontroli instancyjnej uchylone, jest wyrazem złośliwości lub braku kompetencji. Organ pierwszej instancji, wydając kwestionowane w zażaleniu postanowienie, nie zastosował się do wytycznych organu drugiej instancji zawartych w uzasadnieniu postanowienia uchylającego wcześniejsze rozstrzygnięcie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zdaniem skarżących w sprawie doszło do naruszenia art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), bowiem organ nie podjął kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku toczy się od 2008 roku i nie zostało jeszcze zakończone wydaniem merytorycznej decyzji, co stanowi naruszenie zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji nie wykazał związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy przez sąd powszechny w przedmiocie zniesienia współwłasności, a możliwością rozpatrzenia sprawy przez organ nadzoru budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, iż zgodnie z treścią art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W sprawie organ pierwszej instancji uznał, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie zniesienia współwłasności. Organ pierwszej instancji ustalił, iż przed sądem rejonowym toczy się postępowanie z wniosku inwestora K. M. o częściowe zniesienie współwłasności nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Postępowanie to nie zostało zakończone. Organ szczebla powiatowego wyjaśnił, iż od wyniku tego postępowania zależy możliwość skutecznego przeprowadzenia postępowania naprawczego. Z tych powodów organ drugiej instancji utrzymał w mocy kwestionowane w zażaleniu rozstrzygnięcie. W skardze do sądu administracyjnego S. G. i Z. G. wnieśli o zmianę postanowień organów obu instancji poprzez podjęcie postępowania w sprawie, ewentualnie o ich uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi jej autorzy powtórzyli argumenty podniesione w zażaleniu, sprowadzające się do zarzutu, iż organy obu instancji nie wykazały związku przyczynowego między postępowaniem przed sądem powszechnym o zniesienie współwłasności, a postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w sprawie legalności wybudowania obiektu. Zdaniem skarżących, z uwagi na ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, organ powinien zobowiązać inwestora do złożenia dokumentów wymienionych w art. 48 Prawa budowlanego, w tym m. in. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W razie niespełnienia przez inwestora tego obowiązku, organ powinien wydać decyzję o nakazie rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). Jednocześnie zwrócić uwagę należy na treść art. 135 p.p.s.a., który wskazuje, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego wydając postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, jak i postanowienie o zawieszeniu postępowania, naruszyły prawo w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tytułem wstępu, systematyzując ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, wyjaśnić należy, iż inwestor K. M., na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wzniósł obiekt budowlany – budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...] w miejscowości D. Po zakończeniu procesu inwestycyjnego, organ administracji architektoniczno - budowlanej stwierdził nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, zarzucając inwestorowi, że nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym stanowiła współwłasność w częściach ułamkowych, zatem inwestor powinien uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli gruntu na wzniesienie obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego, na wniosek skarżących, prowadzi postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku mieszkalnego. W tym miejscu wskazać należy, iż ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż w sytuacji, gdy w dacie rozpoczęcia robót budowlanych inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, nie można mu uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zacytowany pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok z dnia 26 lipca 2011 roku, II OSK 1211/10, Lex Nr 1083580; wyrok z dnia 26 marca 2010 roku, II OSK 624/09, Lex Nr 597730 i inne, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są także w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 lutego 2011 roku, II SA/Lu 691/10, Lex Nr 993439; wyroki WSA w Olsztynie z dnia 13 lipca 2010 roku, II SA/Ol 290/10, Lex Nr 674303 i z dnia 14 kwietnia 2010 roku, II SA/Ol 163/10, Lex Nr 619939; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 kwietnia 2010 roku, II SA/Go 121/10, Lex Nr 619911; wyrok WSA w Opolu z dnia 9 marca 2010 roku, II SA/Op 425/09, Lex Nr 606660 i inne), które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przyjęcie powołanego poglądu pociąga za sobą konsekwencje w zakresie ustalenia, w jakim trybie powinno toczyć się przed organami nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Również w tym przedmiocie ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż opisana sytuacja nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 sierpnia 2009 roku, II SA/Ol 587/09, Lex Nr 553136; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2008 roku, II SA/Gl 727/08, Lex Nr 509904; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2008 roku, II SA/Gd 363/08, Lex Nr 518384 i inne). Zarówno art. 48, jak i art. 50 Prawa budowlanego dotyczą stanów faktycznych, w których można mówić o samowoli budowlanej inwestora realizującego budowę pomimo braku akceptacji właściwego organu administracji publicznej. Przy czym charakter tej samowoli w obu tych przepisach jest zróżnicowany. W przypadku art. 48 Prawa budowlanego chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację. Z kolei art. 50 Prawa budowlanego obejmuje takie czynności inwestora, określone jako inne niż te, których dotyczy art. 48, których wykonanie nie powoduje zawsze konieczności orzeczenia o nakazie rozbiórki, lecz organ administracji stosując art. 50 nakazuje wstrzymanie wadliwie prowadzonych robót budowlanych, gdy roboty te są w toku, a następnie korzystając z art. 51 Prawa budowlanego, podejmuje rozstrzygnięcie zmierzające do legalizacji tych robót i ewentualnie do wznowienia robót budowlanych. Poczynienie powyższych uwag niezbędne było do stwierdzenia, iż w stanie faktycznym sprawy postępowanie przed organami nadzoru budowlanego powinno toczyć się w trybie określonym w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W tym miejscu, przechodząc do rozważań nad istotą sprawy, a mianowicie oceną legalności zaskarżonych postanowień, a szerzej - oceną legalności zawieszenia postępowania, przypomnieć należy, iż postępowanie przed organami nadzoru budowlanego zawieszone zostało z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości, na której zrealizowany został obiekt budowlany. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Sądu zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu tego przepisu, mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu cytowanego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. W stanie faktycznym sprawy, jak już wskazywano, organy uznały, iż zachodzi związek przyczynowy między zakończeniem postępowania w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany, a zakończeniem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W tym miejscu powołać należy uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 roku, II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22), w której przyjęto, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Innymi słowy, zarówno przepis art. 50, jak i art. 51 Prawa budowlanego nie dają podstaw do żądania przez organy nadzoru budowlanego dostarczenia dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie się prawem do dysponowania gruntem jest niezbędne do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nie miał zatem podstaw żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji próżno szukać związku przyczynowego między zakończeniem postępowania w sprawie zniesienia współwłasności, a sprawą zawisłą przed organami nadzoru budowlanego. Skoro nie było związku przyczynowego, to należy stwierdzić, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Reasumując, w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było podstaw do zawieszenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego, Sąd uznał, że skarga na postanowienie o odmowie podjęcia postępowania zasługuje na uwzględnienie. Ze względu na ekonomikę procesową Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. postanowił także wyeliminować z obrotu prawnego akt dotyczący zawieszenia postępowania. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 205 § 1 p.p.s.a. W punkcie trzecim wyroku Sąd orzekł o zwrocie nadpłaconego wpisu od skargi w oparciu o treść art. 225 p.p.s.a. ko