II SA/Łd 937/18

Dnia 28 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 roku sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie prowadzonej egzekucji oddala skargę. A. P. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) po rozpoznaniu zażalenia T. S. od postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Z ustalonego na potrzeby postępowania stanu faktycznego wynika, że organ I instancji nie uwzględnił zarzutu wniesionego przez stronę, w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2018 r. wystawionego na podstawie decyzji zobowiązujących stronę do rekultywacji wyrobiska po eksploatacji złoża. Organ I instancji uznał bowiem, iż obowiązek rekultywacji był wykonalny, na którą to okoliczność dokonał kalkulacji wskazując, iż strona mogła przyjąć dwukrotnie więcej mas ziemnych i odpadów przewidzianych do odzysku, przy użyciu 11 samochodów, którą to ilość określono w decyzji zobowiązującej do rekultywacji. Organ ustalił jakie ilości mas strona przyjmowała w ciągu 8 lat i jakie ilości mogła przyjąć przy tej samej ilości pojazdów. Starosta wyprowadził wniosek, iż ilość pojazdów ciężarowych nie stanowiła ograniczenia, jak podnosiła strona zgłaszając zarzut niewykonalności obowiązku. Podobnie ocenił organ, iż nie trzeba naruszać przepisów ruchu drogowego, czy kodeksu wykroczeń, na co wskazywała strona uzasadniając niewykonalność prawną, aby korzystać z drogi publicznej dojazdowej do wyrobiska. Jak ustalił organ zostały tam wprowadzone pewne ograniczenia, jednak wystarczy spełnić określone przez Zarząd Dróg i Zieleni Miejskiej w P. warunki wjazdu i ładowności pojazdów aby legalnie wjechać na teren wyrobisk. T. S. w zażaleniu na postanowienie organu I instancji wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Strona zarzuciła organowi obrazę przepisów postępowania tj. art. 7 art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. – dalej jako: ustawa) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w realiach sprawy nie mamy do czynienia z sytuacją, gdy nałożony na stronę obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny z przyczyn faktycznych i prawnych. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie podzielając ocenę organu I instancji tam wywiedzioną. Przywołując zapis art. 29, art. 33, art. 34 ustawy Kolegium podkreśliło, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować merytorycznej zasadności podstawy prowadzenia tego postępowania, na tym etapie organ nie ma bowiem możliwości kontrolowania wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Dalej, iż ciężar dowodu o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 5 ustawy, obciąża zobowiązanego wnoszącego zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Rolą organu jest zaś ocena, czy okoliczności faktyczne podniesione przez zobowiązanego powodują obiektywną niewykonalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Mając na uwadze argumenty zobowiązanego Kolegium wyjaśniło, iż niewykonalność faktyczna musi mieć charakter obiektywny, obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania, nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym można mówić gdy jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. W niniejszej sprawie, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Starosta [...] zobowiązał T.S. do podjęcia określonych działań mających na celu wyeliminowanie i ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. I kolejną decyzją z dnia [...] marca 2013 r. na wniosek strony Starosta ponownie zmienił ww. decyzję, strona posiadała wówczas pełną wiedzę, co do ograniczeń wynikających ze wszystkich decyzji. Zobowiązany nie kwestionował decyzji, na mocy której pierwszy etap rekultywacji terenu miał zakończyć do dnia 31 grudnia 2017 r. Aktualnie podnoszony zarzut oparty na trudnościach wynikających z ograniczeń w korzystaniu z pojazdów ciężarowych, zarówno co do ich liczby, jak i ilości transportowanego materiału oraz ilości dni w trakcie których pojazdy ciężarowe mogą przemieszczać się po drodze dojazdowej do wyrobiska, nie stanowią w ocenie organu o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. T. S. zaskarżył postanowienie Samorzadowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Pełnomocnik skarżącego wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 1, art. 75, art. 77, art. 80, art. 81, art. 81a, art. 136 k.p.a. Nadto naruszenie art. 33 § 1 pkt 5 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, iż nie mamy do czynienia z sytuacją, gdy nałożony na stronę obowiązek jest niewykonalny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć. Tytułem wstępu wskazać należy, iż w zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy, sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z 6 lutego 2008r. sygn. akt: II FSK 1665/06 – dostępny, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem oceniając stan faktyczny ustalony przez organy w niniejszej sprawie, Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. W ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie wypełnił zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego reguły i obowiązki. Stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony, na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego. Organ w sposób wystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, iż strona skarżąca odmienne ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie organ podjął niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydał trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Przystępując do dalszej kontroli, przypomnieć należy, iż obejmuje ona zaskarżone postanowienie Samorzadowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o oddaleniu zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dla potrzeb niniejszej sprawy podkreślić trzeba jest, iż zgodnie z art. 6 § 1 ustawy w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Innymi słowy, dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków, zaś ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 643/12; WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2014 r., sygn.akt II SA/Po 306/14 - http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). I co istotne, zgodnie z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Ponadto przepis art. 59 § 1 ustawy stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się m.in. jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał (pkt 1); jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny (pkt 5). W dotychczasowym orzecznictwie opisana w art. 33 § 1 pkt 5 ustawy przesłanka skuteczności zgłoszonego zarzutu, jak również odrębna podstawa umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 5 ustawy) jest rozumiana w sposób jednolity. Przyjmuje się bowiem, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter stały, a nie przemijający (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2012 r. sygn. II OSK 2445/10 - http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie zaś, niewykonalność nie tylko powinna wynikać z przeszkód o charakterze nieusuwalnym, ale również mieć zobiektywizowaną postać. Nie stanowią bowiem o niemożności realizacji obowiązku względy ekonomiczne i finansowe, jakie wiążą się z podjęciem przez podmiot zobowiązany egzekwowanego obowiązku, czy też niezadowolenie adresatów decyzji podlegającej wykonaniu lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Obowiązek jest ponadto faktycznie możliwy do wykonania, gdy osiągnięcie rezultatu przewidzianego w egzekwowanej decyzji jest osiągalne przy uwzględnieniu aktualnego stanu wiedzy i techniki (por. wyroki NSA: z dnia 20 marca 2012 r., sygn. II OSK 2519/10; z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1702/10; z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. II OSK 509/05 - http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawną niewykonalność obowiązku łączyć należy natomiast z ustaleniem istnienia prawnych zakazów lub nakazów przeciwdziałających możliwości wywiązania się w sposób dobrowolny przez podmiot zobowiązany z nałożonego obowiązku. Źródłem powyższego nakazu lub zakazu mogłyby być akty indywidualne kształtujące sytuację osobistą podmiotu zobowiązanego lub przepisy prawa także innych gałęzi niż prawo administracyjne (prawo cywilne, prawo karne), które stan wykonania obowiązku lub zachowanie zobowiązanego wywołujące tenże stan postrzegałyby jako sprzeczne z treścią normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn.. akt II OSK 3331/14 - http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). W pełni aprobując przywołane poglądy judykatury, Sąd stanął na stanowisku, iż organy administracji prawidłowo oceniły nałożony na skarżącego obowiązek, jako obowiązek niepieniężny wykonalny. Jak wynika z akt sprawy, skarżący w dniu 19 marca 2009 r. nabył działkę nr 63 w P., celem kontunuowania na niej rekultywacji do której z mocy prawa był zobowiązany dotychczasowy właściciel. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Starosta [...] określił kierunek rekultywacji, sposób jej przeprowadzenia ale i terminy zakończenia rekultywacji, I etap miał się zakończyć w dniu 31 grudnia 2012 r., II etap zaś w dniu 31 grudnia 2013 r. Opisana decyzja została na wniosek skarżącego zmieniona, decyzją z dnia [...] marca 2013 r., co do terminów zakończenia poszczególnych etapów – I etap miał zostać zakończony w dniu 31 grudnia 2017 r., II etap w dniu 31 grudnia 2018 r. Wobec ustalenia, iż nie został zakończony I etap rekultywacji we wskazanym w ww. decyzji terminie organ I instancji wezwał do niezwłocznego zakończenia rekultywacji, a następnie wystawił tytuł wykonawczy. W odpowiedzi na doręczony tytuł wykonawczy skarżący podniósł zarzut niewykonalności nałożonego obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 ustawy). W ocenie Sądu, trafnie oceniły organy, iż obowiązek rekultywacji technicznej wyrobiska poeksploatacyjnego ma wszelkie cechy wykonalności. Oceny tej nie podważył skarżący. Nie można bowiem zgodzić się ze stroną, iż niewykonalność obowiązku wynika z ograniczeń jakie wprowadził organ, co do ilości pojazdów ciężarowych jakie w ciągu doby mogą wjeżdżać na teren wyrobiska, jak i ich dopuszczalnego tonażu. Owszem, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Starosta [...] zobowiązał skarżącego do podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie i ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko prowadzonej działalności m.in. poprzez ograniczenie natężenia ruchu max 11 aut na dobę. Dostrzec jednocześnie trzeba, iż przedmiotowej decyzji strona nie kwestionowała. Co więcej, nie podejmowała prób zmiany warunków na jakich ma być przeprowadzona rekultywacja także występując z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Obecnie zaś uzasadniając zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym skupia się na przesłankach wynikających z przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zobowiązującego do wykonania rekultywacji, które nie mogą być przedmiotem zarzutu. Podobnie jak przedmiotem oceny Sądu nie mogą być decyzje w oparciu o postanowienia których prowadzi strona rekultywacje. Skarżący niewątpliwie nie przytoczył żadnych argumentów, które należałoby ocenić jako stałe i niezależne od woli strony, przy uwzględnieniu aktualnego stanu wiedzy i techniki. Nie są takimi trudności w pozyskaniu materiału i odpadów przewidzianych do odzysku, jak również warunki atmosferyczne, które w zależności od pory roku utrudniają lub wręcz uniemożliwiają prace przy wyrobisku. Nie sposób pominąć, iż od wydania decyzji z dnia [...] marca 2013r. skarżący miał wiedzę o ustalonym, na jego wniosek, nowym terminie zakończenia I etapu. Na wykonanie stosownych prac przy wyrobisku skarżący miał ponad 4 lata, i jak trafnie wskazało Kolegium weryfikacja danych przedkładanych co rocznie przez przedsiębiorcę, pozwala stwierdzić, iż zobowiązany nie wykonuje obowiązku rekultywacji. Zdaniem Sądu żaden z podniesionych w uzasadnieniu zarzutu argumentów nie uzasadnia oceny, iż obowiązek skarżącego charakterze niepieniężnym jest faktycznie niewykonalny. Podobnie należy ocenić argumenty, które wedle strony wskazują na niewykonalność prawną obowiązku. Jak już zostało podkreślone, prawną niewykonalność obowiązku łączyć należy z ustaleniami istnienia prawnych zakazów lub nakazów przeciwdziałających możliwości wywiązania się w sposób dobrowolny przez podmiot zobowiązany z nałożonego obowiązku. Skarżący wskazuje w zasadzie na ograniczenia wynikające z decyzji dotyczących rekultywacji oraz decyzji nakładających ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko prowadzonej przez stronę działalności polegającej na rekultywacji i eksploatacji wyrobiska. Postanowienia tych aktów wprowadzają pewne zasady, ograniczenia przy wypełnieniu których skarżący może prowadzić prace w kierunku rekultywacji. Podobnie ograniczenia w natężeniu ruchu, zakreślenie wymogów co do tonażu tych pojazdów, obowiązek zainstalowania stanowiska do czyszczenia kół samochodowych dla pojazdów wyjeżdżających z działki strony przed zjazdem na drogę publiczną, czy też przestrzeganie zasady wyłączania silników w czasie przerwy w pracy nie wskazują na prawną niewykonalność nałożonego na stronę obowiązku. Także fakt, iż w okolicach wyrobiska na drodze dojazdowej do wyrobiska, są wzmożone kontrole policji nie wskazuje na niewykonalność obowiązku, w kontekście naruszenia przepisów o ruchu drogowy, czy kodeksu wykroczeń. Przestrzeganie podstawowych zasad ruchu drogowego nie stanowi przeszkody w realizacji obowiązku, wprowadza ograniczenia, przy zachowaniu których prace przy wyrobisku mogą być prowadzone. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż podniesione przez stronę argumenty nie wskazują na niewykonalność o charakterze prawnym, skarżący nie wskazał na prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku. Reasumując, w ocenie Sądu trafnie wywiódł organ, iż podnoszone w zarzucie trudności faktyczne i ekonomiczne, ograniczenia i konieczności dostosowania się do określonych zasad prowadzenia rekultywacji, problemy z dotrzymaniem terminu zakończenia prac nie wskazują na niewykonalność obowiązku nałożonego na stronę. Przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku winny istnieć niezależnie od strony zobowiązanej, mieć charakter trwały i niewykonalny w świetle aktualnego stanu wiedzy i techniki, a takich skarżący nie przedstawił. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, na które wskazał skarżący w zarzutach skargi. Organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz dokonały jego oceny, czemu dały wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji. Organy wskazały bowiem na jakich okolicznościach oparły swoje rozstrzygnięcia oraz jakie przepisy mają w sprawie zastosowanie i dlaczego. Materiał dowodowy poprzedzający wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia należy ocenić jako wyczerpujący, a wywiedzione po jego analizie oceny jako trafne. Nie znajduje tym samym uzasadnienia zarzut strony, iż organ powinien był przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, chociażby w postaci oględzin na miejscu, które pozwoliłyby ocenić ograniczenia, które wpływają na wykonywanie przez stronę obowiązku. Przedmiotem kontroli jest wyłącznie postanowienie oddalające zarzuty strony, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje ocena możliwości i zasadności wszczęcia wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego, na co wskazuje strona. Ocena decyzji, na podstawie której wystawiony został tytuł wykonawczy, czy decyzji wprowadzających dodatkowe ograniczenia w prowadzonej przez stronę działalności, i zasadności samego wszczęcia egzekucji, jak już Sąd podkreślił na wstępie, pozostają bez wpływu na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wobec braku podstaw prawnych do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. dc