II SA/Łd 944/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.S., K.S., D.S. i "S." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 24 października 2024 r. nr IX/107/24 w przedmiocie uchylenia uchwały Nr VII/94/24 Rady Miejskiej w W. z dnia 26 września 2024 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obszarze miasta W. postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących D. S., K.S. i D.S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 29 listopada 2024 r., pod poz. [...]. dc D. S., K.S., D.S. i "S." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w W. z 24 października 2024 r. nr IX/107/24 w przedmiocie uchylenia uchwały Nr VII/94/24 Rady Miejskiej w W. z dnia 26 września 2024 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obszarze miasta W. Skarżący zarzucili naruszenie art. 27 w zw. z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w z zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., art. 17 u.p.z.p. oraz art. 14 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że mamy do czynienia z powtórnym głosowaniem w tym samym przedmiocie, tj. reasumpcją, albowiem Rada Miejska w W. uchwalając uchwałę nr IX/107/24 24 października 2024 r. ponownie głosowała w sprawie, która już wcześniej została przegłosowana bez żadnego uszczerbku proceduralnego 26 września 2024 r. Skarżący wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości zlokalizowanych na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...] obr. [...] w W. na których planują budowę domu seniora oraz dom dziennego pobytu wraz z usługami towarzyszącymi. Jedna z największych ww. działek znajduje się w obrębie terenu oznaczonego symbolem [...] objętego planem zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonego uchwałą Nr XXI/224/16 Rady Miejskiej w W. z dnia 19 kwietnia 2016 r. Obecny m.p.z.p. nie daje możliwości budowy domu seniora wraz z domem dziennego pobytu. Uchwała nr VII/94/24 Rady Miejskiej w W. z dnia 26 września 2024 r. miała rozpocząć procedurę zmiany m.p.z.p. dla terenu oznaczonego symbolem [...]. W efekcie skarżący mogliby skorzystać ze swojego prawa zgłoszenia uwag do planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego terenu [...], odnosząc się głównie do działki [...] w kontekście planowanej budowy domu seniora wraz z domem dziennego pobytu. Zaskarżona uchwała uchyliła uchwałę z 26 września 2024 r. a tym samym zblokowała Burmistrzowi W. możliwość rozpoczęcia procedury planistycznej przewidzianej w art. 17 u.p.z.p., a skarżącym odebrała prawo do ewentualnego zgłaszania uwag do zmiany planu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że zarówno uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany m.p.z.p. jak i uchwała ją uchylająca nie mogą naruszać interesu prawnego skarżących lub uprawnienia ze względu na ich intencyjny charakter. Odnosząc się do zarzutu przeprowadzenia reasumpcji głosowania, organ wyjaśnił, że reasumpcja może dotyczyć jedynie głosowania nad tym samym projektem uchwały, a jej zastosowanie może być uzasadnione szczególnymi okolicznościami. W przypadku głosowania nad projektem uchwały Nr IX/107/24 nie mogło dojść do reasumpcji głosowania, ponieważ był to zupełnie nowy projekt uchwały. Zarządzeniem z 22 stycznia 2025 r. wezwano skarżących do usunięcia, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, braków formalnych skargi poprzez określenie naruszenia prawa bądź interesu prawnego skarżących w szczególności poprzez wykazanie prawa własności nieruchomości powołanych w skardze. W odpowiedzi na ww. wezwanie skarżący wskazali, że są właścicielami nieruchomości położonych w obr. [...] miasta W., tj. działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...], tym samym zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni i konkretny narusza interes prawny skarżących jako właścicieli nieruchomości, którzy zostali pozbawieni ustawowych instrumentów oddziaływania na kształt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego ich działek. W załączeniu przesłali potwierdzenia prawa własności do ww. działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd zawsze bada legitymację skargową strony, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej warunków formalnych, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, wszystkie przywołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt z zakresu prawa materialnego, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Zatem istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, czyli taką, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała o uchyleniu uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). Znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego koncentruje się jedynie na tym, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wyłącznie wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Inaczej mówiąc jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, tym samym nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym użytkowników wieczystych nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Powyższa ocena odnosi się również do uchwały zmieniającej bądź uchylającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego, nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości (por. postanowienia: w Gdańsku z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 156/14 i WSA we Wrocławiu z 11 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 297/23; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego) na terenie objętym planem. Podkreślić trzeba, że charakter uchwały podejmowanej w trybie art. 14 u.p.z.p., jak również uchwał dotyczących zmiany lub uchylenia takiej uchwały, powoduje to, że dla oceny legitymacji skargowej skarżącego nie ma znaczenia, czy służy mu jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej uchwałą, czy też powołuje się on na określone prawa i roszczenia o charakterze obligacyjnym. Sąd orzekający podziela poglądy judykatury o braku interesu prawnego każdego w skarżeniu uchwały podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki: NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12; z 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13 oraz postanowienia NSA z 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 660/11 i WSA w Warszawie z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1748/13). Z obowiązujących przepisów prawa wynika, że organy gminy decydują, czy i jaki konkretnie teren zostanie objęty planem miejscowym. Poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych gmina nie ma obowiązku sporządzenia planu miejscowego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.) i samodzielnie podejmuje decyzje odnoszące się do inicjatywy planistycznej. W ramach kompetencji do przyjęcia ww. uchwały mieści się także kompetencja do podjęcia "aktu przeciwnego" (tzw. actus contrarius), co oznacza dopuszczalność odstąpienia od procedury sporządzenia planu miejscowego tam, gdzie jego uchwalenie nie jest obowiązkowe. Uprawnienie do podjęcia uchwały o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1111/16). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można więc uznać, że kwestionowana skargą uchwała narusza interes prawny skarżących. Plany inwestycyjne skarżących w postaci budowy domu seniora oraz domu dziennego pobytu wraz z usługami towarzyszącymi nie stanowią bowiem kategorii prawnie chronionej, która obligowałaby organy gminy do uchwalenia planu miejscowego bądź też zmiany obowiązującego, a tym samym wykluczałyby możliwość odstąpienia od procedury uchwalenia planu miejscowego. Sąd dostrzega, że skarżący mają interes, ale wyłącznie o charakterze faktycznym, czyli taki, który nie jest chroniony prawem. Żaden przepis prawa nie daje bowiem zainteresowanemu uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ochrony prawnej gwarantującej ukończenie rozpoczętych prac nad projektem planu. O ile m.p.z.p., którego postanowieniami objęte są nieruchomości skarżących, jako akt powszechnie obowiązującego prawa, stanowi o jej prawach i obowiązkach w zakresie sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, to za ugruntowanym już poglądem orzeczniczym należy przyjąć, że uchwała będąca przedmiotem niniejszej sprawy, tj. o uchyleniu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p., nie reguluje indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżących oraz ich sytuacji materialnoprawnej. Konkludując, wyłącznie unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego, z mocy ustawy, charakter aktu prawa miejscowego, mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Podjęcia uchwały w sprawie uchylenia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu nie można traktować jako naruszenia interesu prawnego skarżących, a co za tym idzie nie posiadają uprawnienia, które kształtowałoby ich legitymację umożliwiającą skuteczne wniesienie skargi na zaskarżoną uchwałę. Jednocześnie Sąd stwierdza, że skarżący pozostają w błędnym przekonaniu, że w toku procedury doszło do reasumpcji głosowania, albowiem przedmiotem zaskarżenia jest nowy projekt uchwały, zupełnie odrębny od tego będącego przedmiotem uchwały nr VII/94/2024 z 26 września 2024 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obszarze miasta W. Wobec braku naruszenia interesu prawnego skarżących Sąd odstąpił od wzywania do uzupełnienia wpisu sądowego od skargi. Mając na uwadze powyższe, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. o czym Sad orzekł w pkt 1 postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dc