II SA/Łd 977/13

Dnia 21 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 roku sprawy ze skargi Z. B. na czynność Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżącemu Z. B. wpis sądowy od skargi w kwocie 500 (pięćset) złotych, zaksięgowany w dniu 12 września 2013 roku, pod poz. [...] - 200 (dwieście) złotych oraz w dniu 30 września 2013 roku, pod poz. [...] – 300 (trzysta) złotych. LS Z. B. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 15 maja 2013 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z instalacjami zewnętrznymi, zjazdów oraz układu komunikacji zewnętrznej przy ulicy A w Ł., na działki nr ewid. 53/1 i 70/147, obręb [...]. Skarżący zarzucił organowi: 1. naruszenie przepisów postępowania - art. 64 § 2 K.p.a., poprzez dokonanie czynności polegającej na bezzasadnym pozostawieniu wniosku skarżącego z dnia 15 maja 2013 r. o pozwolenie na budowę bez rozpoznania w sytuacji, gdy skarżący złożył zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: pr.bud., oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a jego wniosek spełnia wszystkie wymogi formalne określone w art. 33 pr.bud., w szczególności zostało do niego załączone oświadczenie o dysponowaniu gruntem w postaci działki nr ew. 70/147 na cele budowlane we właściwej formie wraz ze wskazaniem tytułu prawnego w postaci służebności drogi koniecznej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 pr.bud., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący powołując się na służebność drogi koniecznej określoną w akcie notarialnym z dnia [...] sporządzonym przed M. K. notariuszem w Ł. (Rep. A nr [...]) i wpisaną do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr 53/1, nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w celu budowy zjazdów na nieruchomość objętą wnioskiem skarżącego z działki drogowej o numerze ewidencyjnym 70/147, w sytuacji gdy z istoty służebności drogi koniecznej wynika uprawnienie właściciela gruntu władnącego do wybudowania zjazdów na grunt obciążony; 3. naruszenie przepisów postępowania - art. 9 K.p.a., poprzez brak pouczenia skarżącego o możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności organu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wobec postawionych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem. W motywach skargi strona przedstawiła stan faktyczny sprawy wyjaśniając, że pismem z dnia 18 lipca 2013 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącego w dniu 29 lipca 2013 r., organ powiadomił, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został pozostawiony bez rozpoznania. Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu i pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. działając na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a., wezwał Prezydenta Miasta Ł. do usunięcia naruszenia prawa, stawiając zarzuty jak w niniejszej skardze. Organ w odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. powiadomił skarżącego, iż w sprawie nie toczy się dalsze postępowanie z uwagi na nie uzupełnienie braków formalnych wniosku. W ocenie strony skarżącej pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. jest czynnością materialno-techniczną, która nie podlega zaskarżeniu w ramach postępowania administracyjnego, lecz podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wniesienie skargi - zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. - dopuszczalne jest po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Stosownie zaś do art. 52 § 3 p.p.s.a., gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Zatem niniejsza skarga jest dopuszczalna. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega z mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 270; dalej: p.p.s.a.) odrzuceniu. Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 20 lutego 2013 r., na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), z uwagi na ujawnione rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpił o wyjaśnienie przepisów przez rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego: "czy nieuprawnione pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy też stanowi bezczynność, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy?" W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się zasadnicze rozbieżności dotyczące właściwego sposobu kwestionowania legalności czynności pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Rozbieżności te dotyczą tego, czy strona celem obrony własnego interesu prawnego naruszonego pozostawieniem podania bez rozpoznania powinna podjąć obronę przed bezczynnością organu administracji publicznej, składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a.), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., czy też powinna wnieść skargę do sądu administracyjnego na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rozstrzygając wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 3 września 2013 r. w sprawie sygn. akt I OPS 2/13 podjął uchwałę następującej treści: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – opublikowaną LEX nr 1356405. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA stwierdził, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a p.p.s.a., a w innych sprawach tylko wówczas, gdy ustawa szczególna tak stanowi. Właściwość sądów administracyjnych w tych sprawach dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji w wyznaczonym terminie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, Nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4 a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 K.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011, s. 452). Nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. W najnowszej literaturze przedmiotu nie ma w tej kwestii wątpliwości (por. np. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 120; G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 625; R. Stankiewicz (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 386). Nie jest to jednak czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. Chociaż, ze względu na użyte w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować wymienioną w nim kategorię działań administracji, to z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Jak się wydaje, w tym kierunku poszło orzecznictwo sądowe, przyjmując omówione wcześniej kryteria wskazujące na cechy charakterystyczne tej grupy aktów i czynności organów administracji. Przykładowo, w uzasadnieniu uchwały z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 21) NSA stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nie można zatem pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tą czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Poza tym, pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady (tzn. o ile możliwość wystąpienia z żądaniem nie jest ograniczona terminem prawa materialnego) nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy. Strona może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków, których usunięcia żądał organ w odniesieniu do pierwszego podania. W tym kierunku poszła praktyka organów administracji publicznej, które w piśmie informującym wnoszącego podanie o pozostawieniu podania bez rozpoznania, pouczają o możliwości i warunkach powtórnego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania. Nie można podzielić stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., II GSK 1362/10, że czynność materialno-techniczna pozostawienia podania bez rozpoznania dotyczy uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia jej sprawy wynikającego wprost z ustawy (art. 61 § 1 K.p.a.), albowiem w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie chodzi o prawo do załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego, lecz o zindywidualizowane w przepisie prawa w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnienie albo obowiązek, które może on wykonywać samodzielnie, korzystając w tym zakresie z ochrony prawnej. Źródłem tego uprawnienia są zatem przepisy prawa materialnego, a nie procesowego. W tym kierunku wypowiedziały się również sądy administracyjne (por. np. uprawnienie do udostępnienia dokumentacji medycznej pacjentowi zakładu opieki zdrowotnej - wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OSA 1/03, OSP 2003, Nr 11, poz. 136;, uprawnienie do zwrotu opłaty za kartę pojazdu - postanowienie WSA w Opolu z dnia 28 listopada 2005 r., II SA/Op 380/05, ZNSA 2006, Nr 2, poz. 116, czy uprawnienie do wydania dziennika budowy - postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, ONSAiWSA 2006, Nr 4, poz. 97). Należy też podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r. Nr 2, poz. 21), że rozpoznając sprawę w trybie postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie może podejmować działania albo w formie postanowienia, albo w formie decyzji. Nie ma zatem w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a. miejsca na podejmowanie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., te bowiem są formą podejmowania działań przez organy administracji w trybie pozaprocesowym, tzn. trybie, który nie został uregulowany przepisami postępowania administracyjnego ogólnego, czy przepisami administracyjnych postępowań szczególnych, np. podatkowego. W wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., II GSK 1362/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że mając na względzie charakter czynności pozostawienia podania bez rozpoznania, dokonanej w trybie art. 64 § 2 K.p.a., organ powinien "pouczyć stronę o przysługującym jej prawie zaskarżenia tej czynności. Dopiero od dokonania właściwego pouczenia rozpoczyna się bieg 30-dniowego terminu do zaskarżenia czynności". Stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jak już wcześniej wspomniano wszczęcie postępowania administracyjnego następuje również na skutek wniesienia podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Przepisy K.p.a. regulujące to postępowanie przewidują zamknięty katalog zwyczajnych środków zaskarżenia (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Żaden z tych środków zaskarżenia nie przysługuje od czynności materialno-technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, bo czynność ta nie jest ani decyzją, ani postanowieniem. Powszechnie przyjmuje się, że akty i czynności organu prowadzącego postępowanie, podejmowane w tym postępowaniu, od których nie służy żaden ze zwyczajnych środków zaskarżenia mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji (we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Następstwem pozostawienia podania bez rozpoznania jest zakończenie postępowania administracyjnego bez wydania decyzji, co wyklucza kwestionowanie tej czynności w drodze odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Z kolei art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skoro kodeks postępowania administracyjnego przewiduje środki zaskarżenia wskazane w art. 52 § 2 p.p.s.a., to nie ma zastosowania przy wnoszeniu skargi do sądu administracyjnego na pozostawienie podania bez rozpoznania tryb wynikający z art. 52 § 3 p.p.s.a. (jak przyjęto w postanowieniu NSA z dnia 2 marca 2011 r., II FSK 2624/10), nakazujący poprzedzenie wniesienia skargi uprzednim wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Co najmniej bardzo wątpliwym jest również wniosek, że ta czynność może być skarżona do sądu administracyjnego bez podjęcia próby usunięcia naruszenia prawa na etapie załatwiania sprawy przez organ administracyjny. Taki tryb procedowania godziłby bowiem w podstawowe założenie sądowej kontroli administracji (art. 52 p.p.s.a.), że sąd administracyjny nie zastępuje organów odwoławczych, a jego działania nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie można wreszcie zgodzić się z poglądem, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej w sposób władczy odmawia stronie uruchomienia postępowania jurysdykcyjnego (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 2010 r., I SA/Bk 180/10). Wszak, jak to już wcześniej zostało stwierdzone, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a K.p.a.), nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest podjąć działania wskazane w art. 64 § 2 K.p.a., mające na celu usunięcie tych braków, a w konsekwencji rozpoznanie i załatwienie sprawy. Dlatego też, pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. było wadliwe (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 3/11), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Już w 1983 r. w orzecznictwie NSA zaakceptowano pogląd, że wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W konsekwencji, pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) stanowi bezczynność organu, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Uwzględniając stanowisko NSA przedstawione w powołanej uchwale Sąd uznał, iż skarżący może kwestionować pozostawienie przez Prezydenta Miasta Ł. jego wniosku z dnia 15 maja 2013 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę bez rozpoznania wyłącznie w trybie skargi na bezczynność organu. Skarga wniesiona bezpośrednio na czynność polegającą na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania podlegała przeto jako niedopuszczalna odrzuceniu. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. LS