II SA/Łd 978/17

Dnia 23 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie na uchwałę Rady Gminy Rusiec z dnia 31 maja 2011 r. nr VII/61/2011 w przedmiocie uchwalenia "Regulaminu dostarczanie wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Rusiec". stwierdza nieważność § 28 oraz § 32 ust. 2 zaskarżonej uchwały. LS Prokurator Rejonowy w Bełchatowie zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy Rusiec z dnia 31 maja 2011r., nr VII/61/2011, w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zarzucając jej istotne naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu się w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: Dz.U. z 2006r., nr 123, poz. 858 ze zm.) - zwanej dalej: "ustawą" - poprzez uznanie, iż przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w obowiązku ponoszenia przez mieszkańców gminy opłat za zezwolenie na podłączenie do sieci wodociągowej, podczas gdy przepisy te nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat na rzecz gminy w związku z budową lub podłączeniem do gminnej sieci wodociągowej. W ocenie Prokuratora, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ogólne określenie adresata - poprzez wskazanie jego cech jako "przyszłych odbiorców, którzy ubiegając się o wydanie technicznych warunków przyłączenia będą zobowiązani do wybudowania z własnych środków urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych" - nie wymieniając go z nazwy. Adresatem tej uchwały są wszystkie osoby, które wykazują zamiar przyłączenia się do sieci wodociągowej oraz wykażą w przyszłości taki zamiar. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator wskazał, że dla kwalifikacji danego aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ono aktem prawa miejscowego. Zasada ta wyraża się w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Szczegółowe umocowanie konkretnych organów do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie wynikać musi z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe, a nie jedynie pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Następnie Prokurator wskazał, że kwestionowana uchwała została oparta na art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o samorządzie gminnym. Jednak żaden z powołanych przepisów ustawowych nie zawierał normy delegacyjnej, która upoważniałaby zarząd gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego. Powołane w podstawie prawnej ww. uchwały przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia na osoby i jednostki zamierzające korzystać z wodociągu obowiązku odpłatności za uzyskanie zezwolenia na przyłączenie, zaś w okresie uchwalenia przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do samoistnego wprowadzenia tego rodzaju opłat. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Prokurator zaznaczył, że w § 28 ust. 1 kwestionowanej uchwały określono zasady technicznych warunków przyłączenia, które są wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci i mogą za zgodą tej osoby obejmować nie tylko wybudowanie przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, ale również obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, a ponadto w ust. 2 uwzględniono, że przed wydaniem technicznych warunków przyłączenia osoba ubiegająca się jest zobowiązana do zawarcia porozumienia z Gminą. Porozumienie to reguluje tryb i zasady budowy urządzeń ze środków własnych przez przyszłego odbiorcę. Dalej Prokurator podkreślił, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym określał jedynie własne zadania gminy, obejmujące sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną, itp. Natomiast art. 18 ustanawia domniemanie właściwości rady bądź zarządu gminy we wszystkich sprawach, pozostających w zakresie działania gminy i ma walor przede wszystkim wewnątrzorganizacyjny. Ustalone zakwestionowaną uchwałą kwoty za zezwolenie na przyłączenie mają cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej. Tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat. Zdaniem skarżącego, sprzeczna z treścią art. 31 ust. 1 ustawy jest treść § 28 ust. 1 regulaminu, w którym nałożono na odbiorcę, za jego zgodą, obowiązek wybudowania urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych z własnych środków. W ocenie Prokuratora przepis art. 31 ust. 1 ustawy dotyczy zupełnie innej sytuacji, a mianowicie przepis ten daje osobie, która wybudowała urządzenia z własnych środków możliwość wyboru określonego zachowania - po wybudowaniu urządzeń. W świetle przytoczonego tu przepisu brak jest podstaw do nakładania obowiązków (za zgodą osoby) o treści określonej w przepisie § 28 ust. 1. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator wskazał, że nawet jeśli gmina nie ma środków na budowę sieci kanalizacyjnej nie może w drodze uchwały, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, zobowiązać mieszkańców gminy do ponoszenia dodatkowych danin. Skoro żaden z powołanych w uchwale jako podstawa prawna przepisów w ogóle nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Ustawodawca przewidział uczestniczenie finansowe właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych przez wnoszenie na rzecz gmin opłat adiacenckich. Jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających wartość nieruchomości, są zatem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich. Według Prokuratora, skarga jest w pełni uzasadniona, gdyż w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby zarząd do ustalania zasad odpłatności za zezwolenie na przyłączenie do sieci na terenie gminy Rusiec. Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rusiec w pierwszej kolejności podkreśliła, że skarga wpłynęła do niewłaściwego organu. W Gminie Rusiec nie funkcjonuje bowiem Zarząd Gminy Rusiec zatem, w ocenie organu, sąd winien skargę tę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 ust. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." – tj. z powodu braku zdolności sądowej jednej ze stron. Odnosząc się do zarzutów, zawartych w treści skargi Rada Gminy wyjaśniła, że skarżący sformułował zarzut w postaci naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu się w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez uznanie, iż przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały zarządu gminy obowiązku ponoszenia przez mieszkańców gminy opłat za zezwolenie na podłączenie do sieci wodociągowej, podczas gdy przepisy te nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat na rzecz gminy w związku z budową lub podłączeniem do gminnej sieci wodociągowej. Jednakże w treści zaskarżonej uchwały organ nie powołuje się na wyżej wymieniony przepis. Uchwała została co prawda podjęta na gruncie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jednakże na podstawie art. 19 ust. 1, który dotyczy regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków. W treści samego regulaminu znajduje się co prawda zapis w postaci § 28, z którego wynika, że " Techniczne warunki przyłączenia wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą za zgodą tej osoby obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, ale również obowiązek wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. Jednakże nie wynika z niego, aby mieszkańcy gminy mieli ponosić opłaty za zezwolenie na podłączenie do sieci wodociągowej. Zapis ten reguluje jedynie ewentualny obowiązek wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. Nie ma tu natomiast mowy o rodzaju środków, a co za tym idzie odpłatnym charakterze realizacji tego przedsięwzięcia. Rada Gminy podkreśliła z całą pewnością, że wybudowanie samego przyłącza ma charakter nieodpłatny, co wynika wprost z pierwszej części § 28. W rozumieniu regulaminu przyszły odbiorca jest zobowiązany wybudować z użyciem własnych środków urządzenia wodociągowe i/lub kanalizacyjne. Nie jest jednak określone w regulaminie o jakie urządzenia chodzi. Ponadto Rada Gminy zauważyła, że w powoływanym przez Prokuratora art. 31 ust. 1 ustawy jest mowa o osobach, które z własnych środków wybudowały urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne, co oznacza, że nie ma jakiegokolwiek zakazu ponoszenia przez mieszkańców gminy tego typu kosztów. Na tej podstawie Rada Gminy Rusiec wniosła o oddalenie skargi, na wypadek, gdyby sąd uznał, że nie ma podstaw do jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Rusiec z dnia 31 maja 2011r., nr VII/61/2011, w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Rusiec", która to uchwała w myśl art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest aktem prawa miejscowego. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że wniosek organu o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. z powodu braku zdolności sądowej jednej ze stron, jest bezzasadny. Co prawda w nagłówku skargi Prokurator błędnie oznaczył występujący w niniejszej sprawie organ administracji, wskazując, że jest nim Zarząd Gminy Rusiec, niemniej jednak już z samego tytułu skargi wynika wprost, że dotyczy ona uchwały Rady Gminy Rusiec. Nie ma zatem żadnej wątpliwości, jaki akt jest przedmiotem zaskarżenia do sądu i który organ akt ten uchwalił. Popełniony przez Prokuratora błąd należy traktować wyłącznie jako omyłkę pisarską, nie zaś wskazanie nieistniejącego organu jako strony przeciwnej. Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały: Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) – powoływanej także jako: "u.s.g.". Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust.1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego uchwały jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy. Zakres regulaminu określony został w ustępie 2 ww. artykułu, zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Biorąc pod uwagę poczynione na wstępie rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 ustawy, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy na wstępie, że skarga nie została sporządzona ze starannością, której oczekiwać należy od organu państwowego, stojącego na straży praworządności. Konstatacja ta nie dotyczy przy tym wyłącznie błędnego wskazania organu administracji, który uchwalił zaskarżony akt, ale również innych błędów, pojawiających się w uzasadnieniu skargi. Mianowicie Prokurator zarzucił organowi administracji, że uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 u.s.g., które nie zawierają normy delegacyjnej, upoważniającej "zarząd gminy" do podejmowania aktów prawa miejscowego. Jednakże w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały żaden z powołanych wyżej przepisów nie został wymieniony. Kontestowana uchwała została bowiem podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co w ocenie Sądu nie budzi zastrzeżeń w zakresie podstaw prawnych do uchwalenia skarżonego regulaminu. Ponadto, w uzasadnieniu skargi Prokurator odniósł się do ustalania zasad odpłatności za zezwolenia na przyłączenie do sieci na terenie gminy M., czyli zupełnie innej gminy, nieobjętej zresztą właściwością terytorialną Prokuratora Rejonowego w B.. Co najistotniejsze wszakże, Prokurator wniósł "o stwierdzenie nieważności uchwały" nie określając zakresu żądania (tj. nie wskazując czy żądanie to obejmuje uchwałę w całości, czy też jedynie w części). Uzasadnienie skargi, odnoszące się natomiast wyłącznie do przepisów związanych z obowiązkiem wybudowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przez podmioty, ubiegające się o przyłączenie do sieci, koncentruje się jedynie wokół przepisu § 28 ust. 1 skarżonej uchwały. W związku z tym Sąd uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały obejmuje wyłącznie zagadnienia, związane z obowiązkiem wybudowania wskazanych wyżej urządzeń na koszt potencjalnego odbiorcy i w tym jedynie zakresie ocenił zasadność skargi. Zasadniczym powodem przemawiającym za uwzględnieniem skargi jest zatem niezgodność całego § 28 zaskarżonej uchwały przede wszystkim z art. 19 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy, zaś naruszenie art. 31 ustawy ma już charakter wtórny. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 2 ustawy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że delegacja ustawowa, wynikająca z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, nie uprawnia gminy do określania w regulaminie zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych, związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy. Innymi słowy ustawa nie upoważnia gminy do uzależniania przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej od partycypowania w kosztach jej budowy. Ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania zadań nałożonych ustawowo na gminę przez osoby ubiegające o przyłączenie do sieci, niezależnie czy dokonywane w drodze umów cywilnoprawnych, czy też aktów administracyjnych, nie mogą być dowolnie kreowane przez organ gminy (por. wyroki: NSA z dnia 10 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1658/11; WSA w Lublinie z dnia 17 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Lu 438/13; WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013r., sygn. akt IV SA/Po 87/13; WSA w Rzeszowie z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Rz 90/08; WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2008r., sygn. akt III SA/Kr 842/07 – wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, wskazany § 28 ust. 1 Regulaminu, wbrew twierdzeniom organu, stanowi ukryty obowiązek ponoszenia przez przyszłego odbiorcę kosztów budowy bliżej niesprecyzowanych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. Takie rozwiązanie (choć pozornie wskazujące na dobrowolność świadczenia przyszłego odbiorcy) daje bowiem gminie możliwość uzależnienia wydania "technicznych warunków przyłączenia" – które są niezbędne do dokonania przyłączenia – od wspomnianej "dobrowolnej" zgody odbiorcy. Jeżeli bowiem odbiorca odmówi poniesienia dodatkowych kosztów budowy urządzeń, to gmina może nie wydać mu "technicznych warunków przyłączenia" z powołaniem się na § 31 Regulaminu, który stanowi, że gmina ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług. Z kolei "dobrowolna" zgoda odbiorcy pociąga za sobą obowiązek zawarcia porozumienia z Gminą, regulującego tryb i zasady budowy przez Odbiorcę urządzeń ze środków własnych, co jednoznacznie wynika z § 28 ust. 2 Regulaminu. Natomiast ustępy 3 i 4 § 28 Regulaminu w sposób władczy narzucają na Odbiorcę formę zawieranego porozumienia oraz jego poszczególne elementy, co sprzeciwia się funkcjonującej na gruncie prawa cywilnego zasadzie swobody zawierania umów. Forma umowy nie może zatem zostać określona w akcie prawa miejscowego (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2006r., sygn. akt II SA/Wr 378/06 oraz z dnia 13 marca 2014r., sygn. akt II SA/Wr 59/14 – dostępne jw.). Wreszcie przepisem definitywnie świadczącym o możliwości przymuszenia Odbiorcy do wybudowania ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych jest § 32 ust. 2 Regulaminu, który stanowi, że jeżeli techniczne warunki przyłączenia obejmowały również obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, to warunkiem przystąpienia do odbioru przyłącza jest wcześniejszy odbiór tych urządzeń. Nadto przepis ten nie tylko odwołuje się do "obowiązku" wynikającego z § 28 ust. 1 i 2 Regulaminu, ale nakłada również dodatkowy obowiązek w postaci odbioru urządzeń wybudowanych ze środków własnych odbiorcy. Na koniec należy wskazać, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Powyższy przepis reguluje zatem w sposób wyczerpujący zasady odpłatnego przekazania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych wybudowanych z własnych środków na rzecz gminy. Natomiast treść upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 1 ustawy nie daje podstaw do konkretyzacji czy modyfikacji w drodze regulaminu uchwalonego przez radę gminy regulacji ustawowej. Z tego wniosek, że określone w § 28 ust. 5-7 Regulaminu zasady regulujące przejmowanie urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych naruszają art. 31 ust. 1 ustawy, a ponadto ingerują w prawo strony do swobodnego ukształtowania stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2033/08 – dostępny jw.). Reasumując zarówno § 28 (wszystkie jego ustępy), jak i § 32 ust. 2 zaskarżonej uchwały zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 2 i art. 31 ust. 1 ustawy, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności ww. przepisów. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. M.K.