II SAB/Łd 2/17

Dnia 12 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi T. C. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie stanu technicznego budynku 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1000 (jednego tysiąca) złotych; 4) przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej T. C. sumę pieniężną 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej T. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Pismem z dnia 21 listopada 2016 r. T. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku. Skarżąca wyjaśniła, że wezwaniem z dnia 4 sierpnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie stanu technicznego budynku, położonego w Z. przy ul. A 121, działka nr 304, obręb nr [...] m. Z. Oględziny obiektu w sprawie zostały przeprowadzone przez organ w dniu 27 sierpnia 2015 r. W dniu 10 października 2015 r. organ zawiadomił skarżącą ponownie o wszczęciu postępowania. Po dwóch miesiącach od przeprowadzenia oględzin, organ decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] nałożył na współwłaścicieli obiektu obowiązek zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich. W tym samym dniu, postanowieniem o numerze [...] organ nałożył na współwłaścicieli obiektu obowiązek wykonania oceny stanu technicznego obiektu, wyznaczając termin do dnia 30 grudnia 2015 r. Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] organ II instancji uchylił decyzję organu powiatowego, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, a postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie nr [...] przedłużając termin wykonania obowiązku do dnia 29 lutego 2016 r. Przy piśmie z dnia 9 lutego 2016 r. skarżąca doręczyła organowi wymaganą ocenę techniczną budynku. Po tym jednak zdarzeniu organ powiatowy zaprzestał prowadzenia sprawy. Przez dalszych 9 miesięcy organ nie podejmował w sprawie żadnej, najmniejszej choćby czynności dotyczącej stanu technicznego budynku. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej, która w rozumieniu art. 104 K.p.a. rozstrzygałaby sprawę co do jej istoty. Na tej podstawie skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego, stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na jej rzecz w trybie art.149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej z tytułu bezczynności i przewlekłości organu, wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że wnioskiem z dnia 19 maja 2015 r. S. i A. P., właściciele dz. nr ewid. 584, zwrócili się do organu o przeprowadzenie kontroli budynku na działce nr 304 Obręb [...] w Z., który stoi w granicy z działką nr 584. Celem ustalenia stanu rzeczywistego i istotnych faktów w przedmiocie sprawy organ zaplanował oględziny obiektu w dniu 30 czerwca 2015r., które na wniosek skarżącej zostały przełożone i przeprowadzone w dniu 8 lipca 2015 r. W wyniku dalszych czynności związanych z brakiem możliwości dokonania oględzin wnętrza przedmiotowego obiektu oraz uzyskaną w dniu 31 lipca 2015 r. od A. P. informacją, iż stan techniczny przedmiotowego obiektu uległ pogorszeniu oraz ściana od strony zachodniej uległa dalszemu pochyleniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pismem z dnia 4 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 50 w związku z art. 85 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ponownie wezwał właścicieli nieruchomości oznaczonej nr ewid. 304 w Z. do udziału w czynnościach urzędowych polegających na dokonaniu oględzin przedmiotu postępowania. Postanowieniem z dnia [...] 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na współwłaścicieli nieruchomości, obowiązek wykonania oceny stanu technicznego budynku mieszkalno-gospodarczego o wymiarach zewnętrznych ok. 7,95 m x 16,55 m wraz ze ścianą stanowiącą przedłużenie części gospodarczej długości ok. 7,53 m stanowiących całość techniczno-użytkową, wraz z instalacjami wewnętrznymi, zlokalizowanego na dz. nr ewid. 304, obręb [...], przy ul. A 121 w Z., w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia J. D. i Ł. D., utrzymał w mocy postanowienie w części nałożonego obowiązku oraz uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej termin przedłożenia dokumentów i wyznaczył nowy termin do dnia 29 lutego 2016 r. Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zarządził wobec współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości nr 304 umieścić na części gospodarczej przedmiotowego budynku mieszkalno-gospodarczego informację o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wykonać doraźne zabezpieczenia w zakresie: trwałego zabezpieczenia otworów okiennych i drzwiowych uniemożliwiających dostęp do obiektu osobom trzecim, w terminie do 30 listopada 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. D. i Ł. D., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 9 lutego 2016 r. została przedłożona ocena techniczna budynku mieszkalno-gospodarczego położonego w Z., przy ul. A 121, dz. nr ewid. 304, obręb [...]. Decyzją z dnia [...]. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał współwłaścicielom nieruchomości usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości budynku mieszkalno-gospodarczego poprzez: usunięcie luźnych elementów dachu oraz rozebranie ściany wolnostojącej do wysokości 1,5 m od poziomu gruntu z pozostawieniem reszty jako ogrodzenia posesji jednocześnie wyłączając z użytkowania część gospodarczą budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – w skrócie: "p.p.s.a." – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu administracji publicznej i na przewlekłość postępowania w przypadkach niepodejmowania przez ten organ nakazanych prawem aktów lub czynności, w tym - w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 - 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłość postępowania zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub dokonania czynności, stwierdza, że organ ten dopuścił się bezczynności czy przewlekłości postępowania i jednocześnie ustala, czy bezczynność organu lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku takiej skargi niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skutecznie skargę. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie skarga T. C. poprzedzona została wniesieniem w dniu 5 listopada 2016 r. zażalenia do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku, położonego w Z. przy ul. [...] 121, działka nr 304, obręb nr [...]. Kserokopia zażalenia załączona została do akt sprawy, a zatem skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. Przechodząc do meritum spraw wyjaśnić następnie trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Jeśli zaś chodzi o "przewlekłość postępowania", to przepisy prawa nie definiują wprost, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a i art. 37 § 1 K.p.a. Należy jednak przyjąć, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 października 2012 r. sygn. II OSK 1956/12 – Lex nr 1233717, 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 – Lex nr 1369030, 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2361/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 55/14 – Lex nr 1554147 i 18 marca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 204/13 – Lex nr 1466033, Poznaniu z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1003/13, Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Go 56/14 – Lex nr 1520247, Gliwicach z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 23/14 –Lex nr 1476619). W jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 – Lex nr 1296088) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Odnosząc się do meritum sprawy należy wskazać, że zarzut bezczynności organu okazał się uzasadniony. Bezsporne jest bowiem, że organ do dnia wniesienia przedmiotowej skargi nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Nie podejmował czynności nawet w sytuacji dwóch interwencji pełnomocnika skarżącej, potwierdzonych adnotacjami urzędowymi: z dnia 21 czerwca 2016 r. i 8 listopada 2016 r. Dopiero decyzją z dnia [...]. nr [...], a zatem po upływie 10 miesięcy od ostatniej czynności w sprawie, za którą można uznać złożenie przez pełnomocnika skarżącej w dniu 9.02.2016 r. opinii technicznej spornego budynku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał współwłaścicielom nieruchomości usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości budynku mieszkalno-gospodarczego poprzez: usunięcie luźnych elementów dachu oraz rozebranie ściany wolnostojącej do wysokości 1,5 m od poziomu gruntu z pozostawieniem reszty jako ogrodzenia posesji jednocześnie wyłączając z użytkowania część gospodarczą budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Należy zatem podzielić stanowisko skarżącej, iż bezczynność organu była ewidentna. Zresztą w toku dalszego postępowania administracyjnego decyzja ta, jako wadliwa została uchylona przez organ II instancji, a sprawa przekazana organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów sprawy nie załatwiono w terminie, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ustaleń poczynionych w toku postępowania sądowego wynika, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Do dnia wyrokowania przez sąd organ ten nie wydał decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Zasadnym przeto było zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, o czym sąd orzekł w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku. Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. sąd w punkcie 2 wyroku orzekł, że bezczynność organu istniała i miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ pomimo upływu terminów ustawowych do załatwienia sprawy nie wydawał bowiem aktu kończącego postępowanie. Rażące naruszenie prawa oznacza z kolei sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste. W tym samym punkcie 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. sąd ustalił, że przewlekłość postępowania również istniała i miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że orzeczenie o bezczynności nie wyklucza możliwości stwierdzenia przewlekłości postępowania. Bez wątpienia zaś organ podejmował czynności procesowe z naruszeniem wszelkich zasad sprawności, za czym przemawia podejmowanie czynności w odstępach co najmniej kilku miesięcy, a zatem w znacznych odstępach czasu. Ustalony stan faktyczny sprawy świadczy o ewidentnym i oczywistym naruszeniu zasady szybkości postępowania, a także o drastycznym przekroczeniu rozsądnego terminu jej rozpatrzenia. Ponadto, jak już powyżej wskazano, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Nie sposób nie zauważyć, że organ nie dopełniał tego obowiązku. Z tych też względów także skarga na przewlekłość postępowania okazała się uzasadniona. W punkcie 3 wyroku sąd w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł. Grzywna pełni funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego a zarazem terminowego prowadzenia postępowania. Na wysokość zasądzonej w tej sprawie grzywny rzutował w głównej mierze okres bezczynności i przewlekłości. Rzeczona grzywna powinna również przywrócić skarżącej zaufanie do organów władzy publicznej i skłonić organ do sprawnego i efektywnego prowadzenia każdego postępowania administracyjnego. W punkcie 4 wyroku sąd mając na względzie brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględnił wniosek zawarty w skardze i przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 złotych uznając, że spełnia ona funkcję przewidzianą w tym przepisie i jest adekwatna zarówno do ustalonego okresu bezczynności jak i przewlekłości postępowania. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu, równych kwocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi, orzeczono w punkcie piątym wyroku, mając na względzie regulację art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. LS