II SAB/Łd 219/15

Dnia 18 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie załatwienia wniosku skarżącego z dnia 13 października 2015 roku; 3. oddala wniosek w zakresie wymierzenia organowi grzywny i przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 4. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 23 grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga S. M. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, przewidzianej w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – przywoływanej dalej w skrócie jako: p.p.s.a.); wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a., mając na względzie, że bezczynność postępowania miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie na rzecz skarżącego w trybie art. 200 p.p.s.a. kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi S. M. wyjaśnił, iż wnioskiem z dnia 13 października 2015 r. wystąpił do organu o udostępnienie mu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej przywoływana jako: ustawa): kopii zarządzenia Prezydenta B. z dnia [...] o numerze [...] w wersji niezanonimizowanej co do zakresu danych stanowiących informację publiczną; ponadto skarżący zauważył, że zamieszczone na BIP-ie Urzędu Miasta Zarządzenie zostało pozbawione danych, które informację publiczną stanowią, toteż zasadnym jest żądanie niniejszego wniosku o udostępnienie pełnej kopii zarządzenia. Dalej wskazał, iż pismem z dnia 20 października 2015 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek, przekazując kopię zarządzenia, na której dane osobowe nauczycieli zostały zanonimizowane, podobnie jak to miało miejsce w zarządzeniu zamieszczonym na BIP-ie. Skarżący zwrócił uwagę, iż do wniosku załączył kopię zarządzenia z BIP i żądał kopii zarządzenia w pełnej wersji, zatem organ w istocie nie udostępnił informacji publicznej żądanej przez wnioskodawcę, co więcej obowiązany był wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji o żądanej we wniosku treści. Udostępnienie informacji w innym zakresie, aniżeli żądana wnioskiem nie stanowi realizacji tego wniosku. Na koniec skarżący podkreślił, iż nauczyciel jest funkcjonariuszem publicznym i jego dane osobowe w zarządzeniu jego pracodawcy, który jest organem publicznym nie powinny podlegać żadnej anonimizacji i winny podlegać upublicznieniu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wyjaśnił, iż w dniu 13 października 2015 r. skarżący wystąpił o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zarządzenia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] w sprawie przyznania nagród Prezydenta Miasta B. wyróżniającym się nauczycielom z okazji Dnia Edukacji Narodowej w roku 2015, w wersji niezanonimizowanej co do zakresu danych stanowiących informację publiczną. Dodał, iż w § 1 opisanego zarządzenia wymienione zostały osoby, które w roku 2015 otrzymały nagrody, w tym 32 nauczycieli szkół i przedszkoli prowadzonych przez Miasto B. i 3 dyrektorów szkół i przedszkoli Miasta. W § 2 zarządzenia określona została wysokość nagrody w kwocie netto. Organ wyjaśnił, iż kierując przedmiotowe zarządzenie do publikacji w BIP dokonał anonimizacji w ten sposób, że w § 1 usunął nazwiska nauczycieli, którzy uzyskali nagrody, a w § 2 usunął liczbę, która określała wysokość nagrody. Dalej, iż przy piśmie z dnia 20 października 2015 r. organ przesłał skarżącemu opisane zarządzenie, wcześniej uzupełniając § 2 o kwoty przyznanych nagród. Jednocześnie w piśmie przewodnim wyjaśnił, iż fakt usunięcia w § 1 nazwisk uzasadniony jest ochroną danych osobowych umożliwiających identyfikację nagrodzonych nauczycieli w związku z publikacją w § 2 kwoty nagrody, która zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela stanowi element wynagradzania nauczycieli. Organ zauważył, iż treść odpowiedzi była identyczna z niekwestionowaną przez skarżącego odpowiedzią udzieloną w związku z analogicznym wnioskiem z dnia 14 listopada 2014 r. Nadto, pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. organ przekazał skarżącemu kopie zarządzenia w wersji niezanonimizowanej. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 29 stycznia 2016 r. skarżący został wezwany do wskazania, czy wobec pisma Prezydenta Miasta B. z dnia 21 grudnia 2015 r. podtrzymuje skargę, czy też ją cofa i wnosi o umorzenie postępowania. W odpowiedzi na powyższe skarżący oświadczył, iż wnosi o umorzenie postępowania w zakresie pkt 2 skargi, w pozostałym zakresie skargę podtrzymuje. Wyjaśniając przypomniał okoliczności faktyczne sprawy oraz przyznał, iż organ udostępnił żądaną informację publiczną w wersji niezanonimizowanej. Podkreślił, że z uwagi na upływ ponad dwóch miesięcy od złożenia wniosku o udostępnienie informacji, która w ocenie skarżącego winna zostać mu udostępniona nie później niż w ciągu 14 dni, sąd winien stwierdzić, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Zaznaczyć należy, iż bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Przy czym, likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nadal zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymienione obowiązki wynikają z treści art. 149 p.p.s.a. i nie są sporne w judykaturze (por. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1771/13 i z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2325/12 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 78/13; w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 91/13; w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 207/13 i inne – dostępne, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Ponadto, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Rażącym naruszeniem prawa będzie z kolei stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13). W kontekście powyższego przypomnieć należy, iż skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej pismem z dnia 13 października 2015 r., w odpowiedzi organ, przy piśmie z dnia 20 października 2015 r. przesłał żądany przez stronę dokument w wersji częściowo zanonimizowanej. Przy czym, jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, w dniu 21 grudnia 2015 r. ponownie przesłał skarżącemu wersję tego dokumentu tym razem w pełnej postaci, niezanonimizowaną, zatem takiej o jaką wnioskował skarżący. Godzi się dostrzec, iż pierwszej odpowiedzi organ udzielił niezwłocznie a ponieważ skarżący nie kwestionował tejże organ, jak wyjaśnia w odpowiedzi na skargę, nie przypuszczał, iż udzielona informacja nie wypełnia żądania skarżącego. Dopiero, gdy wpłynęła skarga adresowana do sądu administracyjnego organ posiadł wiedzę, iż strona nadal oczekuje na udostępnienie informacji i taką skarżącemu przesłał, doręczając wersję niezanonimizowaną zarządzenia z dnia 7 września 2015 r. W ocenie sądu milczenie skarżącego po otrzymaniu pierwszego pisma mogło upewnić organ w przekonaniu, że udzieloną informację strona uznała za wystarczającą. Nadto, jak tylko organ powziął wiedzę, iż strona nadal oczekuje na udostępnienie przedmiotowego zarządzenia w pełnej wersji, w takiej formie dokument ten skarżącemu przesłał. Reasumując, w ocenie sądu zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa. Wobec tego sąd stwierdził w pkt 1 wyroku, iż bezczynność Prezydenta Miasta B. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pkt 2 sentencji sąd, stosownie do art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie załatwienia wniosku skarżącego z dnia 13 października 2015 r., bowiem niewątpliwie w chwili wyrokowania, wobec udzielenia przez organ żądanej informacji, orzekanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności lub wydania aktu stało się bezprzedmiotowe. Uzupełniając powyższe, z uwagi na stwierdzenie, iż bezczynność nie miała charakteru rażącego, sąd nie znalazł także podstaw do nałożenia na organ grzywny lub przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym rozstrzygnął w pkt 3 sentencji. Nałożenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej ma w tym wypadku charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej w tym trybie. Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, sąd nie znalazł uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Nadto zauważyć trzeba, że organ, w ramach autokontroli, po wpłynięciu skargi bez zbędnej zwłoki dokonał weryfikacji poprzedniego stanowiska, udostępniając żądane przez stronę dokumenty. O zwrocie kosztów sąd postanowił w pkt 4 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. LS