II SAB/Łd 305/16

Dnia 9 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 22 listopada 2016 roku; 3. oddala wnioski skarżącego o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS S. M. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie rozpatrzenia pkt 1 jego wniosku z dnia 22 listopada 2016r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu S. M. wyjaśnił, że w dniu 22 listopada 2016r. skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który w pkt 1 dotyczył udostępnienia kopii dokumentów, na podstawie których wydane zostały pozwolenia na budowę oraz przyjęte zgłoszenia dotyczące inwestycji na nieruchomości położonej w B. przy ulicy A (działki nr 282/2, 282/3, 282/4 obręb nr [...] m. B. tj. projekt, pozwolenie na budowę itd. Skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] organ odpowiedział na ww. wniosek, udostępniając mu zanonimizowaną kopię pozwolenia na budowę. Anonimizacji poddane zostały jednak informacje, które mają charakter informacji publicznej, zatem jeśli nie podlegają one udostępnieniu, to organ winien uczynić to w formie prawem przewidzianej decyzji administracyjnej, tak jak uczynił to rozstrzygając decyzją o nieudostępnieniu projektu budowlanego. W ocenie skarżącego nieuprawnionej anonimizacji udostępnionej kopii decyzji administracyjnej podlegają zatem informacje dotyczące danych osobowych projektantów oraz oznaczeń posiadanych przez nich uprawnień budowlanych, a także oznaczenie nieruchomości, której dotyczy pozwolenie na budowę (nr działki, miejscowość, ulica) wraz z numerem wpisu projektantów w Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa - rejestru publicznie udostępnianego społeczeństwu. Zdaniem skarżącego, taka bezczynność organu rażąco narusza prawo (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publiczne – tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1764 ze zm.). Nieudostępnienie bowiem informacji publicznej w terminie wskazanym w ustawie przez organ publiczny, nosi cechy niepodporządkowania się przepisom ustawy. Naruszenie prawa ma więc charakter rażący. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia pkt 1 wniosku w zakreślonym przez sąd terminie, a także o stwierdzenie, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wniósł o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." – i zasądzenie w trybie art. 200 powołanej ustawy od organu na jego rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego. Skarżący wniósł także o przyznanie w trybie art. 149 §2 p.p.s.a. od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, uzasadniając swoje żądanie tym, że organem obowiązanym do rozpatrzenia wniosku jest organ administracji państwa, który powinien stać na straży jego praworządności. Skarżący dodał, że czuje się wykluczony ze społeczeństwa, takim właśnie traktowaniem przez organ, który już nie po raz pierwszy traktuje wnioski skarżącego z całkowitą ignorancją. Zachowanie organu jest świadome i celowe, a to z kolei usprawiedliwia wniosek o ukaranie organu grzywną. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, że pismem z dnia 22 listopada 2016r. S. M. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym w tym wniosku zakresie. Organ, po analizie żądania skarżącego, pismem z dnia [...] przekazał wyjaśnienia oraz dokumenty stanowiące informację publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do żądania dotyczącego punktu 1 i 2 ww. wniosku organ nadzoru budowlanego poinformował, iż w prowadzonych rejestrach nie odnaleziono przekazanych przez Starostwo Powiatowe w B. przyjętych zgłoszeń na wskazanej przez wnioskodawcę nieruchomości. Jednocześnie przekazano kserokopię zanonimizowanej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zanonimizowanego zgłoszenia rozpoczęcia budowy wskazanych w piśmie wnioskodawcy. W nawiązaniu do punktu 3 wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. poinformował, iż nie przeprowadzał kontroli wskazanej budowy. Jednocześnie wyjaśniono, iż organ przeprowadził kontrolę obiektu zlokalizowanego jw. oddanego do użytkowania, w związku z czym przekazano kserokopię zanonimizowanego protokołu z kontroli obowiązkowej. W pozostałym zakresie, o jaki wnioskodawca występował poinformowano, iż dane nie mogą zostać udostępnione, dlatego decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia projektu budowlanego uznając, że wykraczałoby to poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym Państwie prawnym. Sytuacja taka godziłaby zatem w mir domowy (intymność zamieszkiwania, poczucie bezpieczeństwa), będący elementem szeroko pojętego prawa do prywatności, chronionego dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podkreślił, że projekt budowlany powstaje według koncepcji inwestora, jest celem realizacji jego prywatnych zamiarów, czy to osobistych, czy też zawodowych, co przesądza w ocenie organu o związku pomiędzy pojęciem prywatności osoby fizycznej, a ograniczeniem prawa do uzyskania dostępu do kserokopii projektu budowlanego. Organ wskazał, iż wnioskodawca w swoim piśmie z dnia 22 listopada 2016r. nie wnosił o udostępnienie danych wrażliwych, tj. danych osobowych inwestorów, o wskazanie dokładnej lokalizacji budowy (miejscowość, nr działki) oraz o wskazanie danych osobowych projektantów przedmiotowej budowy, w związku z czym organ skorzystał z przysługującego mu prawa i udostępnił kserokopię decyzji o pozwoleniu na budowę oraz kserokopię zgłoszenia rozpoczęcia budowy wskazanych w piśmie wnioskodawcy dokonując anonimizacji danych wrażliwych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podkreślił, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 konstytucji RP. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Art. 6 tej ustawy wskazuje, że w rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Jednocześnie ustawa w rozdziale 8 wprowadza prawno-karną odpowiedzialność związaną z różnymi formami naruszenia tajemnicy danych osobowych. W przedmiocie wskazania lokalizacji planowanej budowy (miejscowość, nr działki) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uznał, że ujawnienie numerów działek oraz ich położenia stanowiłoby udostępnienie danych osobowych właścicieli przedmiotowych nieruchomości. Identyfikacja osoby, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, może nastąpić nie tylko w sposób bezpośredni, ale także pośredni. W związku z jawnością rejestrów publicznych w Rzeczpospolitej Polskiej uznano, iż ujawnienie numerów działek i ich dokładnej lokalizacji umożliwiłoby wnioskodawcy identyfikację osoby inwestora oraz stron postępowania bez nadmiaru kosztów, czasu oraz środków. W zakresie udostępnienia informacji dotyczących danych osobowych projektantów przedmiotowej budowy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, że informacja zawarta w decyzji o pozwoleniu na budowę określa autorów dokumentacji projektowo - technicznej danego obiektu budowlanego, która w ocenie organu nie podlega udostępnieniu. Na tej podstawie organ uznał, że skarga S. M. wskazująca na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jest pozbawiona podstaw prawnych i jako bezzasadna winna zostać oddalona. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia danych inwestorów, lokalizacji budowy (miejscowość, nr działki), danych projektantów. Na rozprawie w dniu 9 marca 2016r. skarżący poparł skargę podkreślając, iż była ona zasadna w dacie jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., jak również – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. – stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w tejże ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie "kopii dokumentów, przekazanych prze Starostwo Powiatowe w B. a dotyczących pozwolenia na budowę oraz przyjętych zgłoszeń na nieruchomości położonej w B. przy ul. A (działki nr 282/2, 282/3, 282/4 obręb nr [...] m. B tj. projekt pozwolenie na budowę itd." w odniesieniu do danych zanonimizowanych przez organ w treści doręczonej skarżącemu kopii decyzji o pozwoleniu na budowę nr 1279/09 z dnia 17 września 2009r. Wyjaśnić wypada, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie – ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności (por. T.Woś, H.Knysiak – Molczyk, M.Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne. Komentarz. Warszawa 2010, s. 70). Co istotne o bezczynności organu na gruncie u.d.i.p. można mówić wyłącznie wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wskazać zatem należy, że niewątpliwie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi także wątpliwości, iż żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., bowiem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013r. w sprawie I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013r. w sprawie II SAB/Rz 48/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Uwzględniając powyższe stwierdzić zatem trzeba, że skoro w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p., to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie wskazanych informacji w trybie u.d.i.p. poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Przepisy u.d.i.p. nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji w formie czynności materialno – technicznej, bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania. Odmowa udostępnienia informacji, w świetle ustawy, może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja istnieje i faktycznie stanowi informację publiczną, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (art. 5 u.d.i.p.). Powyższe oznacza, że w wypadku, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., wbrew tym przepisom ani nie udostępni w nakazanym terminie (art. 13 u.d.i.p) w drodze czynności materialno – technicznej żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (ewentualnie o umorzeniu postępowania – art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej (vide wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Gl 129/15, w Bydgoszczy z dnia 26 września 2016r. w sprawie II SAB/Bd 73/16, we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2015r. sygn. akt IV SAB/Wr 277/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ co do zasady, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnił skarżącemu żądaną decyzję administracyjną, utajniając jednak niektóre spośród zawartych w niej informacje, w tym m.in. imię i nazwisko inwestora, dane personalne projektantów, miejsce położenia terenu objętego inwestycją. Wobec powyższego uznać należy, że wniosek S. M. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 21 listopada 2016r. w części, do której odnosiła się skarga, nie został załatwiony w całości w dacie jej wniesienia. Wyłączenie jawności pewnych informacji publicznych zawartych w żądanych decyzjach administracyjnych nastąpiło bez wyjaśnienia wnioskodawcy przyczyn takiego stanu rzeczy, w tym do daty wniesienia skargi nie uczyniono tego w żadnej z form przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Stwierdzić zatem trzeba, że wniosek skarżącego do tej daty (9 grudnia 2016r.) nie został załatwiony w całości zgodnie z przepisami u.d.i.p., bowiem dopiero w dniu [...] organ podjął decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji w zakresie dotyczących danych personalnych inwestora i projektantów oraz lokalizacji inwestycji. Tym samym też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostawał w bezczynności w załatwieniu tegoż wniosku. Ponieważ jednak w dacie wyrokowania, stan bezczynności już nie istniał, zasadnym było umorzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego w kontestowanym skargą zakresie. Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności sprawy, Sąd uznał, że bezczynność w udzieleniu informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa stanowi stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla kwalifikacji naruszenia prawa jako naruszenie rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 5 maja 2016r. w sprawie II SAB/Ol 31/16 i w Łodzi z dnia 14 października 2015r. w sprawie II SAB/Łd 137/15; wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2015r. w sprawie II OSK 652/15 i w sprawie I OSK 2440/15, https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem organ udostępnił zasadniczą część wnioskowanej informacji publicznej w terminie ustawowym, zaś przekroczenie terminu załatwienia wniosku w pozostałej części nie było znaczne. W zakresie pozostałych żądań skargi Sąd oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.) nie znajdując okoliczności usprawiedliwiających zarówno ukaranie organu grzywną, jak też przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. ms