II SO/Łd 62/16

Dnia 6 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2016 roku sprawy z wniosku K. G. o wymierzenie Radzie Osiedla A w Ł. grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. wymierzyć Radzie Osiedla A w Ł. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 2. zasądzić od Rady Osiedla A w Ł. na rzecz K. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. P. Pismem z dnia 21 marca 2016r., uzupełnionym pismem z dnia 18 kwietnia 2016r. K. G., w oparciu o art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "P.p.s.a." – wniósł o wymierzenie Radzie Osiedla A w Ł. grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia 22 lutego 2016r. na bezczynność w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi K. G. podniósł, że w dniu 22 lutego 2016r. przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, za pośrednictwem Rady Osiedla A w Ł., skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Pomimo odebrania przesyłki w dniu 8 marca 2016r. do chwili obecnej skardze nie został nadany bieg i nie została ona przekazana do sądu. Na mocy zarządzenia sędziego z dnia 29 kwietnia 2016r. odpis wyżej wymienionego wniosku K. G. o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi został przesłany Radzie Osiedla A w Ł. celem zajęcia stanowiska co do jego treści. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu Rada Osiedla A w Ł. wyjaśniła, że jest organem stanowiącym jednostki pomocniczej Miasta Ł. – Osiedla A. Została utworzona przez Radę Miejską w Ł. i działa na podstawie statutu nadanego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] sierpnia 2010r. Rada Osiedla A dodała, że zgodnie z art. 35 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 1515 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.s.g." – Osiedle A, ani też Rada Osiedla A nie posiada zdolności sądowej, o której mowa w art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a.". Wniosek o udziela informacji publicznej oraz skargę na bezczynność organu w tym przedmiocie należy kierować do Prezydenta Miasta Ł., jako organu Miasta Ł. Adresatem takich wniosków i skarg nie może być Rada Osiedla A – jako organ jednostki pomocniczej Miasta Ł. Z tych też względów wniosek w sprawie wymierzenia Radzie Osiedla A w Ł. grzywny za nieprzekazanie do WSA w Łodzi skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej winien podlegać odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 P.p.s.a). Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 P.p.s.a.). W razie niezastosowania się przez organ do obowiązku przekazania w terminie skargi, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.). Na wstępie należy jednak wyjaśnić kwestię, zdolności sądowej Rady Osiedla A w Ł. w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ocenie Rady Osiedla A w Ł. zdolność sądowa jej nie przysługuje w świetle art. 25 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z przepisem § 1 tego artykułu osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2). Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednakże jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia z dnia 13 stycznia 2015r., sygn. akt II GSK 2897/14, zredagowana przepisem art. 25 P.p.s.a. zdolność sądowa dotyczy wyłącznie zdolności sądowej skarżących i uczestników postępowania na prawach strony. Nie dotyczy zaś organów, które mają zdolność sądową w postępowaniu administracyjnym, co wynika z treści art. 32 P.p.s.a. – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. W niniejszej sprawie udział Rady Osiedla A w Ł. należy zatem oceniać przez pryzmat posiadania przymiotu organu, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. Nie ulega żadnych wątpliwości, że zdolność sądową ma gmina, a także jej organy, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Gmina posiada osobowość prawną, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) – art. 11a ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 1 i 2 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1 u.s.g.). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności m.in.: organizację i zadania organów jednostki pomocniczej oraz zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g.). W piśmiennictwie podkreśla się, że jednostka pomocnicza stanowi wyraz dekoncentracji zadań publicznych przekazanych przez gminę. Jej status publicznoprawny wyznaczony jest przede wszystkim poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych. Jednostka pomocnicza nie jest formą decentralizacji, gdyż nie posiada prawem określonej samodzielności względem gminy (zob. art. 35 u.s.g.) - tak M. Augustyniak i R. Marchaj w komentarzu do art. 5 ustawy o samorządzie gminnym [w:] Dolnicki Bogdan (red.), Augustyniak Monika, Cybulska Renata, Glumińska-Pawlic Jadwiga, Jagoda Joanna, Marchaj Roman, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Moll Tomasz, Wierzbica Anna - Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wydawnictwo: Wolters Kluwer SA, Wydanie 1, Rok: 2016. Jednakże status prawny jednostki pomocniczej gminy w sferze prawa publicznego jest inny, aniżeli status prawny jednostki pomocniczej gminy w sferze prawa prywatnego. Według wspomnianych autorów: "Jednostka pomocnicza posiada zdolność administracyjnoprawną, ergo może być stroną w postępowaniu administracyjnym. Nie będzie stroną postępowania, gdy jej organ wykonawczy będzie działał jak organ administracyjny, wykonując funkcje orzecznicze.". Podobne stanowisko wyraziła B. Jaworska-Dębska w komentarzu do art. 5 ustawy o samorządzie gminnym [w:] Chmielnicki Paweł (red.), Bandarzewski Kazimierz, Budzisz Rafał, Dąbek Dorota, Dobosz Piotr, Jaworska-Dębska Barbara, Kisiel Wiesław, Kryczko Paweł Wiesław, Mączyński Marek Ireneusz, Niżnik-Dobosz Iwona, Płażek Stefan, Wlaźlak Katarzyna - Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wydawnictwo: LexisNexis, Wydanie 1, Rok: 2013, według której: "Mając zdolność administracyjnoprawną, jednostka pomocnicza może więc być stroną w postępowaniu administracyjnym, które dotyczy jej zakresu działania. Będzie w nim reprezentowana przez swój organ wykonawczy (odpowiednio: sołtysa, zarząd dzielnicy, zarząd osiedla lub inny organ wykonawczy jednostki pomocniczej o nazwie nieprzewidzianej przez ustawodawcę).". Z kolei A. Szewc w komentarzu do art. 5 ustawy o samorządzie gminnym [w:] Jyż Gabriela, Pławecki Zbigniew, Szewc Andrzej – Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wydawnictwo: Lex, Wydanie 4, Rok: 2012 – podkreślił, że: "Sprawą niejasną jest cywilnoprawny status jednostek pomocniczych, zwłaszcza kwestia, czy posiadają one osobowość prawną. (...) Wątpliwości i kontrowersji takich nie ma, gdy chodzi o pozycję jednostki pomocniczej jako strony w postępowaniu administracyjnym. Wyklucza się możliwość przyznania jej takiego statusu w stosunkach wynikających z organizacyjnego podporządkowania jednostki gminie oraz w przypadku gdy jednostka pomocnicza, przejąwszy od gminy jej zadania i kompetencje, działa jak organ administracji (A. Agopszowicz, Komentarz...). W pozostałych sytuacjach, tj. wtedy, "gdy jednostka pomocnicza jest lub może być adresatem aktu administracyjnego, podjętego w indywidualnej sprawie (...) nie widać powodów, dla których należałoby jej odmówić charakteru strony, skoro może nią być państwowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej.". Jak wynika z powyższego dopuszczalność udziału jednostki pomocniczej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może być negowana tylko i wyłącznie z powodu braku przyznania wprost przez ustawodawcę zdolności sądowej jednostkom pomocniczym. Zdolność sądową jednostki pomocniczej należy zatem oceniać z punktu widzenia zadań przekazanych jej do realizacji mocą uchwały rady gminy (art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g.). Na przykład w wyroku z dnia 6 listopada 2000r., sygn. akt OSA 2/00, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "Utworzenie dzielnic w gminie jest związane z przekazaniem dzielnicom określonych zadań i kompetencji należących do właściwości gmin, wobec czego do organów dzielnicy ma zastosowanie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.).". Z tego wniosek, że co do zasady NSA dopuścił możliwość zaskarżania uchwał organów ww. jednostek pomocniczych. Z kolei w wyrokach z dnia 30 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1452/11 oraz z dnia 27 stycznia 2010r., sygn. akt 1313/09, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął ad meritum skargi kasacyjne jednostek pomocniczych, będących radami osiedla. W orzeczeniach tych sąd nie zakwestionował zdolności sądowej tych jednostek pomocniczych (powołane orzeczenia dostępne jw.). W niniejszej sprawy należało zatem zbadać, czy w zakresie przekazanych przez Radę Miejską w Ł. zadań jednostce pomocniczej - Osiedlu A w Ł. mieszczą się zadania publiczne, a co za tym idzie, czy jest to podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r., poz. 2058 ze zm.) – w skrócie: "u.d.i.p.". Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei według art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Z powyższego wynika, że krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. W świetle tego, użycie w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zwrotu "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym. W orzecznictwie podkreśla się, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej", o jakim mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", w odróżnieniu od pojęcia "zadanie władzy publicznej", ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 851/10 – orzeczenie dostępne jw.). Z tego wniosek, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej nie są wyłącznie władze publiczne, ale również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej, nawet jeżeli posiadają informację, której same nie wytworzyły, ale wykorzystują ją w wykonywaniu tych zadań (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 sierpnia 2013r., sygn. akt II SAB/Gd 129/13 – orzeczenie dostępne jw.). Podobne problemy wyłoniły się na gruncie oceny zdolności sądowej oddziału spółki akcyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W wyroku z dnia 26 lutego 2014r., sygn. akt I OSK 2356/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Jeżeli zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane funkcje, to w konsekwencji każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Pozwala to z kolei na wyprowadzenie zdolności sądowej podmiotu, nawet gdy stanowi on na przykład część spółki powołanej przez taką spółkę w celu świadczenia na danym terenie usług, które z mocy prawa objęte są obowiązkiem udzielenia informacji publicznej. (...) w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej w zdolność sądową wyposażony jest między innymi oddział spółki akcyjnej. Może być on bowiem organem w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a zatem organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań publicznych, co tym samym uzasadnia przyznanie mu w omawianej kategorii spraw przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym." – orzeczenie dostępne jw. Jak wynika z § 4 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...], w sprawie nadania statutu Osiedlu Stoki, do zakresu działania Osiedla należą sprawy publiczne o zasięgu lokalnym, przekazane przez Radę Miejską w Ł. do kompetencji Osiedla. Szczegółowy zakres zadań określono w § 5 ww. uchwały. Ponadto Osiedle Stoki dysponuje majątkiem publicznym, bowiem ma prawo zarządzać i korzystać z mienia komunalnego na zasadach ustalonych przez Radę Miejską, a ponadto posiada własne dochody pochodzące ze: 1) środków finansowych przyznanych przez Radę Miejską w Ł.; 2) darowizn, spadków i zapisów przekazanych na rzecz miasta z przeznaczeniem dla Osiedla; 3) dochodów z przekazanego Osiedlu mienia komunalnego. Uchwały w sprawie wydatkowania ww. środków podejmuje Rada Osiedla (§ 23 ust. 1 i 2 statutu). Dlatego na tej podstawie bez wątpienia trzeba stwierdzić, że Osiedle A, a właściwie organy tej jednostki pomocniczej są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych w związku z wykonywanymi przez siebie zadaniami publicznymi (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 czerwca 2015r., sygn. akt II SAB/Op 38/15 – orzeczenie dostępne jw.). W związku z tym obowiązkiem Rady Osiedla A w Ł. było przekazanie skargi K. G. na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Powracając zatem do oceny zasadności o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu zaznaczyć trzeba, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Kara finansowa służy zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Grzywna stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. (vide postanowienia NSA: z dnia 4 listopada 2010r. w sprawie I OZ 836/10, z dnia 25 sierpnia 2011r. w sprawie I OZ 597/11, z dnia 23 września 2011r. w sprawie II OZ 790/11 – orzeczenia dostępne jw.). Rolą grzywny jest jednocześnie ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Sfomułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w § 1 powołanego przepisu wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Sąd wymierzając organowi grzywnę bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 P.p.s.a. (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014r. sygn. akt I OZ 1259/13 – orzeczenie dostępne jw.). Z akt sprawy niniejszej wynika, że skarga K. G. na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej została doręczona Radzie Osiedla A w Ł. w dniu 8 marca 2016r. Stosownie do treści art. 54 § 2 P.p.s.a organ winien w terminie trzydziestu dni przekazać tę skargę do sądu wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, tj. najpóźniej do dnia 7 kwietnia 2016r. Tymczasem organ do dnia dzisiejszego nie przesłał przedmiotowej skargi, co oznacza że uchybił ustawowemu obowiązkowi przekazania skargi w określonym terminie. Niewywiązanie się z obowiązku przekazania skargi do sądu w terminie wynikającym z ustawy uzasadnia wymierzenie Radzie Osiedla A w Ł. grzywny, bowiem wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. Jednocześnie należy zaznaczyć, że przyczyny powodujące nieprzekazanie skargi do sądu są nieistotne dla samego wymierzenia sankcji, choć mogą mieć wpływ na wysokość przedmiotowej grzywny. Podkreślić również trzeba, iż ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 P.p.s.a., który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W niniejszej sprawie określając wysokość grzywny należało uwzględnić nie tylko stan opóźnienia w realizacji obowiązku przekazania skargi do sądu oraz fakt, że dotychczas stan ten nie został usunięty, ale również to, że pomimo wadliwej oceny Rady Osiedla A w Ł., że nie powinna być adresatem skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, Rada nie podjęła żadnych działań, aby ww. skargę przekazać organowi, który w jej ocenie, winien wykonać obowiązki wynikające z art. 54 § 2 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało uznać, że grzywna w kwocie 500 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku przekazania skargi i jednocześnie spełni cele, dla których została ustanowiona. Z tychże względów, działając na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 154 § 6 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie drugim postanowienia na podstawie art. 200 P.p.s.a. A. P.