III SA/Łd 1024/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 roku sprawy ze skargi W. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...], Nr [...] Decyzją z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...], odmawiającą W. S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu tej decyzji – przedstawiając stan faktyczny sprawy - wskazał, że skarżący od dnia 1 kwietnia 2014r. pełni służbę w Komisariacie Policji w Z. Wraz z rodziną (żoną i córką) zamieszkuje w domu jednorodzinnym w miejscowości O. 13, gmina W. W dniu 2 kwietnia 2015r. skarżący złożył w KPP w S. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, w którym poinformował, że czas przejazdu do miejsca pełnienia służby i powrotem przekracza w obie strony dwie godziny. Skarżący poinformował organ (oświadczenie z dnia 20 kwietnia 2015r. – data wpływu do KPP w S.), że pełni służbę w godzinach 7:30 – 15:30, a tylko średnio cztery razy w miesiącu służby przypadają w innych godzinach. Mając, powyższe na uwadze oraz fakt, że funkcjonariusz z miejsca zamieszkania, tj. O. do miejsca pełnienia służby, tj. Z., dojeżdża własnym samochodem, organ I instancji na podstawie internetowego rozkładu jazdy ustalił, że jedynym środkiem komunikacji publicznej na tej trasie są autobusy PKS. W przypadku służby w godz. 7:30 - 15:30 przystanek O W (najbliższy miejsca zamieszkania) wyjazd o godz. 6:08, przyjazd do Z (miejsce pełnienia służby) o godz. 7:00 czas dojazdu wynosi 52 minuty; po zakończeniu służby z uwagi na brak dogodnego połączenia istnieje możliwość powrotu ze Z. do miejscowości C. W. (miejscowość oddalona o około 2,9 km od miejsca zamieszkania funkcjonariusza), Z. – odjazd godz. 15:40 (przesiadka w S.), przyjazd do C. W. godz. 16:48, czas dojazdu wynosi 1 godz. 8 minut. Łączny czas przejazdu w obie strony wynosi 2 godziny. Organ odwoławczy za prawidłową uznał zastosowaną przez organ I instancji wykładnię ustawowego pojęcia "czas dojazdu do miejscowości pełnienia służby i z powrotem", jak również uznał, że w przypadku drogi powrotnej ze służby po godz. 15:30 najdogodniejszym komunikacyjnym przystankiem dla skarżącego jest przystanek położony w miejscowości C. W. oddalony od miejsca zamieszkania funkcjonariusza około 2,9 km. Argument, że w przypadku drogi powrotnej z miejscowości pełnienia służby należy także doliczyć czas podróży z miejscowości C. W. do miejscowości O. nie może być uwzględniony, albowiem godzina przyjazdu do miejscowości C. W. to 16:48. Po tej godzinie wyjazd do O. zgodnie z internetowym rozkładem jazdy mógłby nastąpić dopiero o godz. 05:57. Gdyby przyjąć taki sposób liczenia podróży, oznaczałoby to konieczność spędzenia przez skarżącego 13 godzin i 9 minut na dworcu (przystanku) w C. W. W skardze na powyższą decyzję W. S. zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 88 ust. 4 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, zwanej dalej u.o.p., oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad wyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym. Zaskarżona decyzja zawiera błędną podstawę prawną, gdyż na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję, a art 127 § 1 k.p.a. stanowi "jedynie instrukcję" przez co nie może stanowić podstawy wydania decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że do dnia 31 marca 2014r. pełnił służbę w Komendzie Powiatowej Policji w S.. Z dniem 1 kwietnia 2014r. został przeniesiony do Komisariatu Policji w Z. W wyniku przeniesienia odległość pomiędzy miejscem mojego zamieszkania i miejscem pełnienia służby zwiększyła się. Jedynym środkiem publicznego transportu zbiorowego z miejsca jego zamieszkania do miejsca pełnienia służby jest PKS, którego przystanek położony najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego znajduje się w O., natomiast przystanek położony najbliżej miejsca pełnienia służby znajduje się w Z. Czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem przekracza ustawowe 2 godziny, dlatego też zdaniem skarżącego przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Organy obu instancji błędnie uznały, że przystanek w miejscowości C. jest przystankiem położonym najbliżej jego miejsca zamieszkania. Z art. 88 ust. 4 u.o.p. wynika jednoznacznie, że aby uznać miejscowość za pobliską do miejscowości pełnienia służby, czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie może przekraczać w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Przystanek w miejscowości C. nie jest przystankiem położonym najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego. Ponadto z definicji tej wynika wprost, że chodzi o przejazd z punktu A do punktu B i z powrotem z punktu B do punktu A. Organ II instancji wskazał połączenia gdzie czas przejazdu wynosi równo 2 godziny tylko po to aby wykazać, że równoważnik pieniężny za brak lokalu skarżącemu nie przysługuje. W przypadku skarżącego najbliżej jego miejsca zamieszkania znajduje się przystanek w miejscowości O. (300 m od domu). Organ nie ustalił stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a jedynie skupił się na znalezieniu takiego połączenia, aby czas przejazdu wynosił nie więcej niż 2 godziny i nieważnym dla organu II instancji było to, że droga "powrotna" nie prowadzi do punku początkowego, jak i fakt, że przystanek w miejscowości C. nie spełnia definicji miejscowości pobliskiej określonej jednoznacznie w art. 88 ust. 4 u.o.p. Organ odmawiając skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu naruszył również art. 92 ust. 1 u.o.p. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Skarżący wyjaśnił, że nie posiada lokalu mieszkalnego czy też domu jednorodzinnego w miejscowości pełnienia służby ani też miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, a więc zgodnie z art. 92 ust. 1 u.o.p. oraz § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W toku rozprawy sądowej skarżący oświadczył, że do pracy przyjeżdża nawet dwukrotnie w ciągu jednego dnia, z uwagi na pełnioną funkcję i jest to odnotowywane w liście obecności. Wyjaśnił, że odpowiada za pion kryminalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a. uchylić ją, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a – c); stwierdzić nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2); stwierdzić wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 3). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie doszło bowiem do naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów prawa procesowego, tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., a w konsekwencji do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn.: Dz.U. z 2015r., poz. 315 ze zm.), zwanej dalej u.o.p., i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 1130 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że skarżący jest policjantem w służbie stałej oraz że nie został mu przydzielony lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji i nie korzysta z pomocy finansowej na zakup lokalu. Istota sporu sprowadza się natomiast do tego, czy skarżącemu przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu a źródło tego sporu tkwi w tym, czy miejscowość, w której zamieszkuje skarżący spełnia przesłanki definicji miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Skarga opiera się przy tym na zarzutach naruszenia prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności czasu przejazdu skarżącego między miejscowościami miejsca zamieszkania i pełnienia służby. Ocena zasadności tak sformułowanego zarzutu wymaga wskazania materialnoprawnego wzorca kontroli zaskarżonej decyzji, gdyż zakres postępowania dowodowego w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej jest determinowany przez przepisy prawa materialnego. Wzorzec ten zaś wyznacza objęty zarzutem skargi przepis art. 88 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 92 ust. 1 u.o.p. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z tymi przepisami policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Analiza powołanych przepisów dowodzi, że policjantowi w stałej służbie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W przeciwnym razie przysługuje mu równoważnik pieniężny. Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 u.o.p. prowadzi do wniosku, iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 maja 2014r., II SA/Wa 1851/13, LEX nr 1476555, wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2011r., III SA/Kr 1217/10, Lex nr 1154144, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2010r., II SA/Wa 41/10, Lex nr 667263). Równoważnik ten, podobnie jak i pozostałe świadczenia pieniężne dla policjanta, tj. zwrot kosztów dojazdu i pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, stanowi zatem rekompensatę dla policjanta, któremu przysługuje prawo podmiotowe do określonego w przepisie lokalu mieszkalnego, jeśli on sam, ani członkowie jego rodziny nie posiadają takiego lokalu w miejscu pełnienia służby przez policjanta ani w miejscowości pobliskiej. Równoważnik ma zatem charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Na tle tej regulacji prawnej sporna w sprawie jest przesłanka miejscowości pobliskiej. Została ona przez ustawodawcę zdefiniowana w sposób precyzyjny, nie pozostawiający wątpliwości co do przyjętego przez ustawodawcę jej znaczenia i poprzestanie na wykładni językowej jest w tym wypadku wystarczające, zaś próby wyjaśnienia omawianego pojęcia w inny sposób niż wynikający z definicji ustawowej nie mogły być zaakceptowane (tak wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009r., I OSK 366/09). Zgodnie z definicją ustawową o zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki, a mianowicie czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Czas dojazdu jest jedynym kryterium oceny statusu miejscowości zamieszkania policjanta. Inne kryteria, tak jak np. odległość (liczona w km) między miejscowościami miejsca zamieszkania a miejsca pełnienia służby, choćby były one bardziej adekwatne do obecnej rzeczywistości - nie stanowią normatywnego wzoru oceny statusu miejscowości zamieszkania policjanta i z tego względu nie może mieć ona prawotwórczego charakteru. Ustawodawca wskazuje też sposób obliczania czasu dojazdu między tymi miejscowościami. Pierwsza ze wskazanych przesłanek kwalifikowania miejscowości - czas dojazdu jest wedle wskazanych przepisów obliczany od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, z uwzględnieniem czasu oczekiwania na przesiadkę jednakże bez czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w tych miejscowościach, zgodnie z rozkładem jazdy i maksymalnie nie może on przekraczać 2 godzin w obie strony. Powyższe wprost wskazuje, że z woli ustawodawcy czasem dojazdu nie jest jakikolwiek okres czasu, lecz czas niezbędny (konieczny), jaki poświęcić musi funkcjonariusz na dojazd do i z miejsca pełnienia służby. Na tle tej przesłanki praktyka stosowania prawa wykształciła dyrektywy interpretacyjne określania cech, jakim odpowiadać powinien dojazd policjanta na służbę, a po jej zakończeniu, do miejsca zamieszkania. Zgodnie z tymi dyrektywami przyjmuje się, iż powinny to być najdogodniejsze dla policjanta warunki i połączenie w powiązaniu z godzinami służby, tak by czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Interpretacja pojęcia czasu dojazdu nie może być zatem dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez policjanta. Należy uwzględniać najdogodniejsze, ale również i realne oraz rozsądne dla funkcjonariusza połączenia. Chodzi wszak o wyważenie dogodności i przeciętnych możliwości, mając na uwadze realia życia i wszelkie dostępne środki komunikacji. Przy obliczaniu czasu dojazdu należy zatem uwzględnić najkrótszy możliwy czas przejazdu. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku powinny być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania (por. wyrok WSA z dnia 27 października 2011r., IV SA/Gl68/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2008r., III SA/Kr 1007/07, czy wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2005r., SA/Sz 1030/03, LEX nr 300551). Dla możliwości przyznania funkcjonariuszowi Policji w służbie stałej równoważnika pieniężnego niezbędne jest również dokonanie obliczenia czasu dojazdu na każdą z pełnionych przez niego służb wyznaczonych grafikiem i czasu niezbędnego dla powrotu do miejsca zamieszkania po odbyciu służby przy użyciu środka transportu publicznego. Na powyższe wskazuje wykładnia celowościowa. Tak interpretowany czas dojazdu pozostaje w zgodzie z celem przyznania funkcjonariuszowi Policji szczególnego uprawnienia do zamieszkania w pobliżu wykonywania służby, a zatem również z celem przyznania ekwiwalentu z tytułu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Służba, w jakiej pozostaje skarżący łączy się wszak z wysokim stopniem dyspozycyjności i wymogiem gotowości do wykonywania zadań w różnych porach. Nie jest to na ogół praca wykonywana w ośmiogodzinnym systemie, o stałych porach rozpoczynania i zakończenia zadań służbowych. Zważywszy na powyższe za miejscowość pobliską należy uznać taką, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby, pozwoli na szybkie dotarcie policjanta celem podjęcia służby. A zatem jedynie tak obliczony i interpretowany czas dojazdu stanowi istotną relewantną prawnie okoliczność. Kolejna przesłanka kwalifikowania miejscowości – środek transportu z miejsca zamieszkania policjanta do miejsca pełnienia służby obejmuje wyłącznie środki transportu publicznego. Wskazuje na to nie tylko użycie w definicji legalnej terminu miejscowość pobliska sformułowanie "środkami publicznego transportu zbiorowego", ale również obliczanie czasu zgodnie z rozkładem. Zakres przedmiotowy tego sformułowania nie obejmuje zatem ani przejazdu prywatnym samochodem, ani prywatnymi środkami transportu choćby były one ogólnie dostępne. Te środki transportu nie stanowią faktu prawotwórczego i nie pozwalają na ocenę, czy dana miejscowość jest miejscowością pobliską. Rozwiązanie takie, choć sfera prywatnego transportu zbiorowego jest dość znaczna, gwarantuje pewność i stabilność przemieszczania się pasażerów. W przypadku środków transportu prywatnego znacznie częściej zmieniają się rozkłady jazdy, trasy przejazdów, a to z tego względu, że prywatny przewoźnik jest nastawiony na osiągnięcie jak największego zysku z działalności gospodarczej. Nierentowność określonych tras czy godzin powoduje zmiany rozkładu jazdy, jak i rezygnację z określonych przejazdów. Nie zapewniają oni zatem dowozu pasażerów w nietypowych godzinach, co ma miejsce w służbach mundurowych, działających w sposób ciągły i nieprzerwalny w trybie trzyzmianowym czy na wezwanie (rozkaz). Publiczny przewoźnik nie ma możliwości aż tak elastycznej modyfikacji tras i godzin przejazdu. Duża dynamika przewozów przez prywatnych przedsiębiorstw sprzeciwia się przyjęciu za kryterium oceny tego rodzaju środka transportu. Ponadto zapewnia to równe dla wszystkich kryteria oceny. Nie na każdej trasie występuje bowiem wielość publicznych przewoźników czy różnorodność godzin rozkładu jazdy. To mogłoby powodować, że policjanci mieszkający w miejscowościach słabo skomunikowanych byliby w gorszej sytuacji. W zależności od przewoźnika i zmian godzin rozkładu jazdy spełnione byłoby kryterium lub nie. Przyjęcie zatem niepublicznego przewoźnika bez wątpienia powodowałoby zróżnicowanie sytuacji policjantów w zależności od tego czy w danej konkretnej sprawie miejscowości są skomunikowane wyłącznie za pośrednictwem publicznych przewoźników czy też występują alternatywni prywatni przewoźnicy (jeden lub wielu i to różnorodnych). Tymczasem celem ustawodawcy było jednolite przyjęcie kryteriów przyznawania pomocy finansowej policjantom na cele mieszkaniowe. W niniejszej sprawie wobec notoryjnego faktu skomunikowania miejscowości miejsca zamieszkania i służby skarżącego przez jednego publicznego przewoźnika PKS przesłanka dojazdu środkami publicznego transportu drogowego może być uznana za niesporną w sprawie. W tym zakresie trudno byłoby przyjąć, że organ miał jakikolwiek wybór środka transportu publicznego, a w konsekwencji, że wybrany i przyjęty przez organ środek transportu z punktu widzenia normatywnego kryterium najkrótszego czasu dotarcia do miejsca służby i z powrotem do miejsca zamieszkania jest niedogodny dla skarżącego. Dysponując bowiem jednym publicznym przewoźnikiem organ w istocie nie ma żadnego wyboru biorąc pod uwagę godziny służby skarżącego. Niecelowe są zatem dywagacje co wyboru niekorzystnego czy niedogodnego środka publicznego transportu zbiorowego. Natomiast przesłanka czasu dojazdu skarżącego z oraz do miejscowości zamieszkania i pełnienia służby - wbrew wskazanemu powyżej jej rozumieniu - nie została w należyty sposób wyjaśniona. W tym zakresie nie zostało bowiem przeprowadzone wszechstronne postępowanie wyjaśniające. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do zbadania i oceny czasu dojazdu skarżącego między tymi miejscowościami dla godzin służby 7:30-15:30, opierając się przy tym na oświadczeniu skarżącego. Jednakże z oświadczenia tego wynika, że średnio cztery razy w miesiącu służby przypadają w innych godzinach, zaś z oświadczenia złożonego w toku rozprawy wnika nadto, że niejednokrotnie jako zastępca komendanta i osoba odpowiedzialna za pion kryminalny pracuje poza grafikiem, także w związku z wezwaniem na miejsce zdarzenia przestępczego celem nadzorowania czynności zabezpieczających. Te okoliczności nie zostały uwzględnione przez organy orzekające w tej sprawie. Tymczasem mają one istotne znaczenie dla prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych i ich oceny na gruncie prawa materialnego. Naruszenie to jest tym bardziej istotne, że średnio cztery służby przypadają w innych godzinach niż 7:30-15:30. To zaś oznacza, że pomimo wskazania w grafiku co do zasady służby skarżącego w trybie jednozmianowym, regularne są odmienne godziny służby i z racji pełnionej przez skarżącego funkcji, muszą one być - jak dowodzi doświadczenie życiowe i logika – ujęte jeśli nie w grafiku to w innym dokumencie regulującym pracę Komendanta i jego zastępowanie przez skarżącego. A skoro owe dyżury odbywają się w określonych i ustalonych godzinach, to stanowią one inne godziny służby skarżącego, które zgodnie z wskazanymi wyżej dyrektywami interpretacyjnymi winny być przedmiotem analizy przy ustalaniu czasu dojazdu. Dojazd skarżącego w tych godzinach do miejsca pełnienia służby również stanowi czas, który jest niezbędny na przemieszczenie się skarżącego między miejscowościami i powinien to być czas dogodny dla skarżącego i zarazem najkrótszy tak by skarżący z jednej strony pozostawał jak najkrócej poza miejscem zamieszkania, z drugiej zaś by pozwalał na jak najszybsze dotarcie do miejsca pełnienia obowiązków służbowych a to z uwagi na niecierpiące zwłoki potrzeby służby, w tym zwłaszcza czynności zawodowe w dziale kryminalnym. Konieczne jest również wyjaśnienie okoliczności godzin pracy skarżącego w tych wszystkich przypadkach, kiedy skarżący jak wynika z jego wyjaśnień poza grafikiem wykonuje czynności zawodowe. Istotne jest zatem ustalenie jaki wpływ ma ta okoliczność na ogólny czas pełnienia służby skarżącego, a w dalszej kolejności w zależności od wyników tych ustaleń czy miała ona wpływ na czas dojazdu do miejsca pełnienia służby. Nie są również prawidłowe ustalenia organu co do czasu dojazdu między miejscowością O. a Z. przez miejscowość C. W. W tym zakresie należy zgodzić się ze skarżącym, kiedy podnosi on, że przystanek w miejscowości C. W. nie jest przystankiem w miejscu zamieszkania skarżącego, a czas dojazdu między tą miejscowością a O. należy doliczyć do czasu przejazdu. Skoro skarżący mieszka w O. a służbę pełni w Z., to oczywistym jest, iż przystanek w C. nie jest zgodnie z definicją miejscowości pobliskiej przystankiem położonym najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego w obrębie tej miejscowości. Ustawodawca używając w tej definicji zwrotu "w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe" i wiążąc go z pojęciem stacji (przystanku) wprost przyjmuje, że przystanek ten musi być w obrębie tych miejscowości nie zaś miejscowości z nimi sąsiadującymi. Nie chodzi więc o przystanek w jakiejkolwiek miejscowości, lecz w miejscowości zamieszkania i pełnienia służby. Znajduje to potwierdzenie w wykładni celowościowej i funkcjonalnej regulacji przyznawania policjantom świadczeń pieniężnych stanowiących kompensatę za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Chodzi tu bowiem o taki sposób dojazdu, który zapewnia jak najszybsze dotarcie do miejsca pełnienia służby celem podjęcia obowiązków. Oznacza to, że przystanek w miejscowości C. nie spełnia ustawowej definicji przystanku w obrębie miejscowości zamieszkania skarżącego. Ale gdyby nawet wbrew powyższemu przyjąć, iż przystanek ten mógłby być uznany zważywszy na najbardziej dogodny sposób dojazdu uwzględniając godziny służby skarżącego, to nie sposób nie dostrzec, że C. jest odległa od O. o 2,9 km, podczas, gdy w O. najbliższy położenia zamieszkiwanego przez skarżącego domu przystanek znajduje się 300 m od tego domu. W tym zakresie nie jest też prawidłowe stanowisko organu, wedle którego bez znaczenia dla oceny czasu dojazdu ma okoliczność, że z C. W. do O. po godz. 16:48, tj. godzinie przyjazdu PKS ze Z. do C. W., najbliższe połączenie z O. jest o godz. 5:57, co musiałoby oznaczać uwzględniając czas oczekiwania na przesiadkę zgodnie z definicją ustawową, że czas dojazdu wynosiłby w tym przypadku ponad 13 godzin i byłby zbliżony do czasu służby przypadającej poza normatywnymi godzinami służby. To zaś byłoby wbrew przyjętym w orzecznictwie dyrektywom, że czas dojazdu powinien być najbardziej dogodny dla policjanta tak by jak najkrócej pozostawał on poza domem. Tą okoliczność w tej sprawie należałoby uznać za absurdalną, gdyż uwzględniając godzinę początkową służby 7:30 musiałoby to prowadzić do sytuacji, w której skarżący byłby nadal w drodze powrotnej do domu podczas gdy powinien już oczekiwać na dojazd do Z. (podobnie prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2011r., IV SA/Gl 68/11). Zgodnie bowiem z rozkładem jazdy aby zdążył na wyznaczoną godzinę służby 7:30 musiałby z O. wyjechać o godz. 6:08 a przyjazd do Z. byłby wówczas d godz. 7:00. Ten sposób powrotu skarżącego po zakończonej służbie o 15:30 nie spełniał więc stawianych przez orzecznictwo dyrektyw interpretacyjnych co do kryterium najdogodniejszego czasu dojazdu. Podążając tym tokiem rozumowania należałoby przyjąć, że dojazd bezpośrednio między miejscowościami Z. – O. w późniejszych godzinach niż pierwszy po zakończeniu służby odjazd PKS pośrednio przez C. mógłby być przy dłuższym czasie oczekiwania krótszy niż przez C., a więc przez to dogodniejszy niż przyjęty w tej sprawie przez organ. Ustalenia tego jednakże organ zaniechał, uznając niezgodnie z definicją ustawową miejscowości pobliskiej, że przystanek w C. jest najbliższym przystankiem miejsca zamieszkania skarżącego. Powyższe wbrew twierdzeniom uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala uznać ustaleń faktycznych i ich oceny za prawidłowe. Organ nie tylko nie poczynił koniecznych ustaleń, ale i przekroczył granice swobodnej oceny przyjmując za najdogodniejszy czas dojazdu czas przez miejscowość C. W konsekwencji ocena okoliczności faktycznych nie jest prawidłowa, logiczna, wręcz narusza zasady doświadczenia życiowego. Pomimo tego, że z uzasadnienia wynikają motywy podjęcia tej decyzji, to jednak nie zasługują one na uwzględnienie. Co istotne zasada pogłębiania zaufania do organów państwa wymaga aby ten sam organ (Komendant Wojewódzki Policji w Ł.) w sprawach różnych świadczeń pieniężnych dla policjantów na cele mieszkaniowe w identyczny sposób interpretował przesłanki miejscowości pobliskiej, w szczególności zaś czasu dojazdu, i w tożsamy sposób oceniał analogiczne okoliczności faktyczne dogodnego czasu dojazdu. W tym zakresie Sąd z urzędu uwzględnia powziętą w toku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o syg. akt III SA/Łd 1187/15, okoliczność wliczenia przez organ do czasu dojazdu ponad pięciogodzinnego czasu oczekiwania w miejscowości przesiadki, a w tamtej sprawie miało to służyć odmowie przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego. W niniejszej zaś sprawie dotyczącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu czas dojazdu między miejscowością przesiadki a zamieszkania pominął jako nieistotną. Słuszne – choć nie przesądzające o wyniku oceny legalności zaskarżonej decyzji - jest też spostrzeżenie skargi błędnego powołania jako podstawy prawnej tej decyzji art. 138 § 2 k.p.a. Skoro na mocy tego przepisu organ uchyla decyzję pierwszoinstancyjną, to oczywistym jest, że sentencja zaskarżonej decyzji pozostaje w kolizji w tym przepisem. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnił skargę. d.j.