III SA/Łd 1088/21

Dnia 9 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 27 września 2021 roku nr SKO.4181.57.21 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z 27 września 2021 r., numer SKO.4181.57.21, wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu stwierdziło niedopuszczalność zażalenia A.K. na postanowienie Starosty Zduńskowolskiego z 13 sierpnia 2021 r., znak: KT.5430.3.23-5.2021 w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania dotyczącego zatrzymania prawa jazdy. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wskazało następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne: W dniu 21 lipca 2021 r. Starosta Zduńskowolski wszczął z urzędu wobec A.K. postępowanie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy wobec niedoręczenia w wymaganym prawem terminie orzeczenia lekarskiego wydanego w wyniku badania lekarskiego. Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2021 r. pełnomocnik A.K. wystąpił do Starosty Zduńskowolskiego o zawieszenie postępowania z uwagi na istnienie przeszkody do wykonania badania lekarskiego w postaci pobytu A.K. w Szpitalu Psychiatrycznym im. [...] w Ł. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2021 r., Starosta Zduńskowolski na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 i 3 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania wskazując, że nie stwierdził występowania jakiejkolwiek okoliczności uzasadniającej zawieszenie prowadzonego postępowania. A.K., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istnieje podstawa do zawieszenia postępowania. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, rozstrzygnięcie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy winno nastąpić po wykonaniu badania lekarskiego i wydaniu orzeczenia lekarskiego, na które A.K. nie może stawić się z uwagi na pobyt w szpitalu psychiatrycznym. Wydanie decyzji zależy zatem od treści orzeczenia lekarskiego i istnieje podstawa do zawieszenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia i powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2005 r., (sygn. akt 1962/04, publ. LEX nr 164763) oraz wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., (sygn. akt II GSK 3420/17, publ. LEX nr 3037313) stwierdziło w zaskarżonym postanowieniu, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienie wydane w toku postępowaniu służy zażalenie gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Brzmienie powyższego przepisu zostało ustalone nowelizacją k.p.a. z dnia 11 kwietnia 2011 r., natomiast w poprzednim kształcie art. 101 § 3 k.p.a. przewidywał, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. W poprzednim stanie prawnym przyjmowano, że zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć jako obejmujący wszelkie postanowienia wydawane przez organ administracji w odniesieniu do zawieszenia postępowania, tj. postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Organ stwierdził dalej, że aktualne brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że prawodawca zrezygnował z zaskarżalności postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, które nie tamują biegu postępowania, a zatem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania oraz postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. W obecnym stanie prawnym zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć jako obejmujący wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Wobec powyższego organ stwierdził, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest postanowieniem niezaskarżalnym, a zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu miało obowiązek orzec o niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Organ wyjaśnił także, że stosownie do treści art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Jeżeli zatem strona postępowania uważa, że w sprawie występują przesłanki do zwieszenia postępowania, a organ administracji mimo tego postępowania nie zawiesza wydając postanowienie odmowne, to może podnieść tę okoliczność jako zarzut w odwołaniu od decyzji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik A.K. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie organu w całości, zarzucając mu naruszenie: 1/ art. 101 § 3 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że zażalenie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania jest niedopuszczalne; 2/ art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istnieje w sprawie podstawa do zwieszenia postępowania. Tym samym pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zawieszenie postępowania oraz o zwolnienie skarżącego z wpisu od skargi w całości. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podniósł, że immanentną częścią postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zatrzymaniu stronie prawa jazdy jest konieczność poddania się badaniu lekarskiemu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wydania decyzji o zatrzymaniu stronie prawa jazdy ma nastąpić po wykonaniu badania lekarskiego i wydaniu orzeczenia lekarskiego przez WOMP w Ł. - do którego A.K. nie może się stawić z uwagi na pobyt w szpitalu psychiatrycznym i gdzie się stawi niezwłocznie po opuszczeniu szpitala. A.K. przebywa w Szpitalu im. [...] w Ł. od dnia 20 kwietnia 2021 r. - dowód został załączony do wniosku o zawieszenie postępowania. Wydanie decyzji w niniejszej sprawie zależy od treści w/w orzeczenia lekarskiego. W tym stanie rzeczy istnieje podstawa do zawieszenia postępowania w sprawie do czasu – kiedy przedmiotowe badanie będzie mogło być wykonane. W/w Szpital nie wypuści A.K. na badanie kwalifikacyjne na jego żądanie - zrobi to natomiast na żądanie organu zlecającego - przedmiotowe badanie lekarskie może być bowiem przeprowadzone, gdy zostanie wyznaczony termin tego badania i zostanie powiadomiony o nim A.K. oraz Szpital, w którym przebywa. W innym przypadku skarżący podda się badaniu samodzielnie - co zresztą deklaruje - ale będzie to możliwe dopiero po wypisaniu w/w Szpitala. Tym samym pełnomocnik strony za zasadne przyjął twierdzenie, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż skarżący nie miał zapewnionej możliwości czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem pełnomocnika strony, skarżący nie uchybił obowiązkowi poddania się badaniu lekarskiemu, gdyż z w/w przyczyn nie mógł mu się poddać. Skoro przepisy nie przewidują możliwości uzasadnionego oczekiwania na przedstawienie badania lekarskiego - to jest to luka w przepisach - za którą nie może odpowiadać skarżący. Pełnomocnik strony wskazał, że niezasadne jest także twierdzenie z naruszeniem art. 101 § 3 k.p.a. - że zażalenie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania jest niedopuszczalne, skoro w/w przepis wyraźnie dopuszcza takie zażalenie, podobnie jak przyjęcie, że nie istnieje w sprawie podstawa do zwieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., zaś kwestia zdolności skarżącego do kierowania pojazdami nie stanowi zagadnienia wstępnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę w oparciu o wyżej przywołane kryteria sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada bowiem przepisom prawa. Wbrew zarzutom skargi, w trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, tj. art. 101 § 3 k.p.a., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia A.K. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia. Dopuszczalność zażalenia jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanka podmiotowa to złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot, przesłanka przedmiotowa natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa (vide: wyroki NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08 oraz WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 209/08 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo stwierdziło, że przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie przewidywały i nadal nie przewidują środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (tak w wyroku NSA z 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji), zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w obecnym brzmieniu § 3 art. 101 k.p.a. zwrot: "w sprawie zawieszenia postępowania", obejmuje jedynie zawieszenie postępowania, a nie jak przed zmianą ww. przepisu, także odmowę zawieszenia postępowania oraz podjęcie zawieszonego postępowania. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, LEX nr 1525960, wspomniana na wstępie nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot i nie ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku podkreślił, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, gdyż istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienie o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z przedstawionych wyżej przyczyn, uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Należy przy tym podkreślić, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Powyższe stanowisko zostało utrwalone kolejnymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2147/13 LEX nr 2089924, wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 339/16 LEX nr 2010380, wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 885/15 LEX nr 2237864 czy też z 27 lipca 2020 r., II GSK 3420/17, dostępny na CBOSA). Należy przy tym zwrócić uwagę, iż w wyroku WSA w Warszawie z 31.05.2017 r. (sygn. akt VI Sa/Wa 894/17; dostępny na CBOSA), Sąd ten trafnie zwrócił uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień" w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Powyższe nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: postanowienie NSA z 15.09.2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009 r. Nr 2, poz. 22; postanowienie NSA z 13.01.2009 r. sygn. akt II GZ 301/08, LEX nr 551916; postanowienie NSA z 18.05.2010 r. sygn. akt II OZ 407/10, LEX nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest również zbieżna z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie także poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m.in. W. Siedlecki (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). Przytoczone powyżej poglądy Sąd w całości podziela i przyjmuje za własne. W świetle powyższych rozważań wobec faktu, iż obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy prawa nie przewidywały możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, organ zobligowany był do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. W powyższych okolicznościach odnoszenie się w tej sytuacji do pozostałych zarzutów skargi należało uznać za bezprzedmiotowe. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z przepisem art. 15 zzs4 ust. 2 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Z kolei art. 15 zzs4 ust. 3 stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przeprowadzenie rozprawy zdalnej w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe z uwagi na brak oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej dotyczącego możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, zatem sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku art. 15 zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy COVID-19, orzekł o oddaleniu skargi. is