III SA/Łd 118/10

Dnia 25 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. przyznaje adwokatowi E. S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu J. K. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi E. S. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. III SA/Łd 118/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001r. Nr 71, poz. 734 ze zm.), odmówił J. K. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż maksymalna norma powierzchni mieszkania dla 1 osoby wynosi 35m². Dodatek mieszkaniowy przysługuje ponadto, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu przekracza 60%. Prezydent podniósł, iż powierzchnia użytkowa mieszkania J. K. wynosi 47,08m², w tym powierzchnia pokoi i kuchni stanowi 32,45m². Udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu wynosi zatem 68,93% i przekracza normę wskazaną w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Organ dodał ponadto, iż art. 5 ust. 3 ustawy pozwala na powiększenie powierzchni normatywnej mieszkania o 15m², jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna, poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Wskazał, iż zwiększenie powierzchni normatywnej dla osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju ma miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy z osobą niepełnosprawną zamieszkuje przynajmniej jeszcze 1 osoba, a w sytuacji gdy osoba niepełnosprawna mieszka sama, tak jak ma to miejsce w przypadku wnioskodawcy, nie może być mowy o konieczności wyodrębnienia dla takiej osoby odrębnego lokalu, ponieważ całe mieszkanie jest do jej dyspozycji. W odwołaniu z dnia [...]r. J.K. podniósł, iż nie jest zadowolony z wydanej decyzji o sygn. [...]. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że pan J.K. zajmuje własnościowy lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 47,08 m², a powierzchnia pokoi i kuchni tego lokalu wynosi 32,45 m². Odwołujący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i średni miesięczny dochód tego gospodarstwa z tytułu otrzymywanej renty wynosi 881,53 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, że w rozpatrywanej sprawie powierzchnia lokalu mieszkalnego zajmowanego przez pana J. K. przekracza normatywną powierzchnię, która dla jednej osoby - zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - wynosi 35 m². Powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego przekracza normatywną powierzchnię o więcej niż 30% (47,08 m² : 35 m² x 100% = 134,51%), a udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu wynosi 68,93 % (32,45 m² : 47,08 m² x 100%= 68,93%) i przekracza 60%. Ponadto, odwołujący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a więc samodzielnie zajmuje lokal mieszkalny i z akt sprawy wynika, że nie porusza się na wózku inwalidzkim. Zdaniem organu, tylko w tym przypadku - w związku z pozostawaniem lokalu w wyłącznej dyspozycji osoby niepełnosprawnej, na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przysługiwałoby podwyższenie normatywnej powierzchni użytkowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2006 roku, sygn. akt I OSK 565/06). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, że pan J.K. nie kwestionuje przyjętych dla potrzeb rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy: powierzchni użytkowej oraz powierzchni pokoi i kuchni zajmowanego lokalu mieszkalnego. Odwołujący przedstawił orzeczenie o zaliczeniu do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności ([...] z dnia [...] roku), jednak zgodnie z powołanym wyżej stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zezwala na powiększenie normatywnej powierzchni użytkowej tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna: 1/ porusza się na wózku lub 2/ zamieszkuje z rodziną, a jej niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jeżeli osoba niepełnosprawna mieszka sama, wówczas nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W skardze z dnia 4 lutego 2010r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, J.K. podniósł, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. jest niezgodna z prawem. Wskazał, iż spełnia wszystkie kryteria uprawniające do przyznania dodatku mieszkaniowego tj. posiada tytuł prawny do lokalu, konieczną powierzchnię normatywna lokalu, uprawnienie wymagane do zamieszkiwania w odrębnym pokoju i odpowiednio niski dochód. Skarżący podkreślił, iż organ I instancji nigdy nie doręczył mu oryginału decyzji za pośrednictwem poczty, lecz odebrał jej kserokopię sam w dniu 1 grudnia 2009r., będąc w Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi Filia [...]. W uzasadnieniu skargi J. K. obszernie opisał swoją sytuację rodzinną i finansową. Podniósł, iż organy obu instancji błędnie wyliczyły jego dochód, gdyż nie uwzględniły konieczności odliczenia dodatku pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącego, miesięczne dochody jego jednoosobowego gospodarstwa domowego dla potrzeb dodatku mieszkaniowego winny zostać przyjęte w wysokości 675,10zł a nie 881,53zł - jak przyjęły organy. Podkreślił, iż organ winien respektować orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, uprawniające do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, co zwiększa normatywną powierzchnię o 15m². Podkreślił, iż z pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 15.10.2009r. wynika, że interpretacja NSA zawarta w powołanym przez organ wyroku z dnia 15 grudnia 2006r. sygn. akt I OSK 565/06, wiąże tylko w sprawie, w której została wydana. Zastosowanie zatem tej interpretacji jego sprawie jest nielogiczne, bowiem posiada on odmienną sytuację osobistą, rodzinną i mieszkaniową niż strona tamtego postępowania. Ponadto, skarżący dodał, iż z Biura Rzecznika Praw Obywatelskich został poinformowany o zapadłym w ostatnim czasie wyroku WSA we Wrocławiu (IV SA/Wr 135/09 z dnia 04.08.2009r.), gdzie w analogicznej sprawie sąd doszedł do przekonania, że art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych należy odczytywać wprost, gdyż intencją ustawodawcy nie był zamiar ograniczania opisywanej kwestii ze względu na rodzaj gospodarstwa domowego prowadzonego przez wnioskującego o przyznanie dodatku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, iż nie miał możliwości odnieść się wcześniej do zarzutów zgłaszanych przez stronę, ponieważ J. K. nie podniósł żadnych zarzutów w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Kolegium wskazało, iż kwota dochodu wnioskodawcy została wprawdzie podana wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym, jednak kwota ta nie stanowiła podstawy do wyliczenia dodatku mieszkaniowego, ponieważ świadczenie to nie zostało przyznane z uwagi na przekroczenie normatywnej powierzchni użytkowej. W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2010r. skarżący wniósł o ustanowienie obrońcy z urzędu oraz odroczenie rozpatrzenia jego skargi w celu umożliwienia obrońcy zapoznania się z problematyką sprawy. Do pisma załączony został plik dokumentów dotyczących sytuacji finansowej skarżącego. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyznał skarżącemu J. K. prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (vide. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy). Sąd dokonując w omawianym zakresie oceny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. Nr [...] stwierdził, że skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych względów, aniżeli podniesiono w skardze. Podkreślić trzeba przede wszystkim, iż – jak wynika z akt postępowania administracyjnego – odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. Nr [...] złożone przez J. K. w dniu 1 grudnia 2009r. nie zostało przez niego własnoręcznie podpisane. W myśl art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, choć przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Podnieść jednakże należy, że odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie formy i treści podania przyjmuje zasadę ograniczonego formalizmu. Zasada ta nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych co do formy. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych i ustalenie przez organ administracji publicznej, czy czynność procesowa (np. odwołanie) wypełnia je, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Odwołanie powinno zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a. W szczególności, powinno ono zawierać wskazanie osoby (podmiotu), od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli odwołanie zostało wniesione pisemnie, powinno być podpisane przez podmiot je wnoszący. Podpis wskazuje bowiem wnoszącego i pozwala zbadać, czy odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego do jego wniesienia. Co do zasady - podpis musi być własnoręczny. W judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Zdaniem Sądu tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. W orzecznictwie sądowym jest powszechnie przyjęty pogląd, iż podpisanie pisma innym podpisem niż własnoręczny osoby uprawnionej traktuje się jako pismo nie odpisane. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2000 r. , II SA/Gd 1089/98 (LEX nr 44070), z 10 listopada 2006 r., II FSK 1144/05 (LEX nr 291823) i z 18 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 954/98 (LEX nr 44072). Pogląd taki wyraził również Sąd Najwyższy w wyroku z 23 lipca 1998 r. w sprawie III CKN 482/98 (LEX nr 50698). Brak podpisu strony na podaniu, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. Konsekwentnie, taki brak formalny odwołania powoduje, że nie można uznać czynności strony za odwołanie (por. B.Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck Warszawa 2006, s. 363 i 584). W przypadku gdy organ odwoławczy uznał za odwołanie pismo nie podpisane przez osobę wnoszącą odwołanie to oznacza, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W związku z czym decyzja organu odwoławczego, w takiej sytuacji, jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a). Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93, w wyroku z 15 września 2000 r., III SA 417/00 (LEX nr 47217) oraz w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 954/88 (LEX nr 44072). W sytuacji braku własnoręcznego podpisu pod odwołaniem organ odwoławczy, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie w terminie 7 dni, z jednoczesnym pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nieusunięte braki formalne odwołania powodują jego bezskuteczność z mocy prawa. Organ odwoławczy do czasu ich usunięcia nie jest zatem władny do prowadzenia postępowania odwoławczego. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy niewątpliwie dopuścił się naruszenia powyższych przepisów. Jak wynika z akt administracyjnych, pismo zatytułowane "odwołanie", złożone zostało przez skarżącego w dniu 1 grudnia 2009r. Pismo to napisane zostało w całości na maszynie do pisania i nie zawiera własnoręcznego podpisu J. K. Na końcu pisma znajduje się jedynie imię i nazwisko skarżącego napisane również pismem maszynowym. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, jak również z oświadczenia złożonego przez skarżącego na rozprawie w dniu 25 maja 2010r. wynika, iż Kolegium nie wzywało strony do uzupełnienia braku formalnego odwołania z dnia 1 grudnia 2009r. poprzez złożenie własnoręcznego podpisu. Stanowi to o istotnym naruszeniu prawa, ponieważ gdyby strona do wezwania tego się nie zastosowała, podanie należałoby pozostawić bez rozpoznania. Tymczasem, pomimo braku własnoręcznego podpisu strony na odwołaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydało decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Skoro w niniejszej sprawie nie było prawidłowo wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji, to uznanie za odwołanie pisma niepodpisanego przez skarżącego powoduje, że Kolegium bez podstawy prawnej wystąpiło w charakterze organu odwoławczego i utrzymało w mocy decyzję, która nie została skutecznie zaskarżona. W tej sytuacji decyzja organu odwoławczego jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a). Z powyższym stanowiskiem koresponduje zresztą dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące sytuacji rozpoznania odwołania nie podpisanego przez stronę odwołującą się. Może ono znaleźć analogicznie zastosowanie do niniejszych rozważań. Przykładowo wskazać tutaj można na wyrok WSA z dnia 21 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 455/05 - niepublikowany, wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r. sygn. akt III SA 417/00 - niepublikowany, wyrok NSA z dnia 12 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1303/97 - niepublikowany, wyrok NSA z 18 maja 1994 r. SA/Gd 2365/93 niepublikowany. Należy również zauważyć, iż po wniesieniu w dniu 1 grudnia 2009r. przez skarżącego odwołania, Prezydent Miasta Ł. przesłał je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. za pismem przewodnim z dnia 7 grudnia 2009r. wraz z informacją że "odwołanie nie zostało złożone w terminie". Do akt załączone zostało "Pokwitowanie odbioru", z którego wynika, iż w dniu 6 listopada 2009r. i 17 listopada 2009r. pracownik Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. był w mieszkaniu skarżącego i zostawił awizo w skrzynce pocztowej adresata. W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jest tymczasem jakichkolwiek rozważań na temat terminu wniesienia odwołania przez skarżącego. Skoro organ II instancji rozpatrzył odwołanie merytorycznie, przyjąć zapewne należy, iż uznał je za złożone w terminie, jednak nie wyjaśnił dlaczego doręczenie dokonane przez Prezydenta Miasta Ł. potraktował jako prawnie nieskuteczne i z jaką datą nastąpiło wobec tego doręczenie skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji. Powyżej stwierdzone uchybienie w zakresie braku formalnego odwołania obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. Nr [...]. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia, rozważania w zakresie merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze Sąd uznał za zbyteczne. Z tych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy. D.T.