III SA/Łd 1205/13

Dnia 12 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Straszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłat geodezyjnych i kartograficznych postanawia: zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. Decyzją z dnia [...]., nr [...] Starosta T. działając w oparciu o treść art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. –Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), art. 60 pkt 7 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. nr 37, poz. 333) ustalił "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. wysokość opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego w łącznej kwocie 13.785,00 zł. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, w którym wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia [...]., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne mają charakter daniny publicznej w związku z konkretnym działaniem organu administracyjnego. Do dnia 1 stycznia 2010r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosownej należności. W dniu 1 stycznia 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 60 tej ustawy, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym m. in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy). Takimi dochodami (należnościami publicznoprawnymi) są opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika z art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Opłaty za udostępnienie danych, informacji i innych materiałów wymienionych w tym przepisie pobierane są przez właściwego starostę. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, właściwy organ wydaje decyzję. W stosunku do dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw organami tymi są: wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych). Organ podkreślił, że ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie reguluje formy, w jakiej starosta ustała i pobiera opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne. W tej sytuacji zdaniem organu należało przyjąć, że z dniem 1 stycznia 2010r. ustalenie tej opłaty następuje w drodze decyzji. Taki pogląd wyrażony został m. in. w postanowieniach NSA: z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt I OW 7/11 i z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 172/11 oraz w wyroku WSA w Gliwicach z dnia l października 2012 r., sygn. akt II SA/G1 661/12. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W myśl art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ww. ustawy, wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, uwzględniając potrzeby różnych podmiotów oraz konieczność zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw administracji publicznej. Na podstawie wskazanej powyżej delegacji ustawowej Minister Infrastruktury wydał w dniu 19 lutego 2004r. rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielania informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, które w załączniku nr 1 określa m.in. wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka podniosła zarzut naruszenia § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielania informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, poprzez błędną interpretację, a w konsekwencji błędne określenie wysokości opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie opłaty w wysokości 4.665 zł lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz.270 ze późn. zm.) dalej p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o powyższy przepis następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie sądu (vide postanowienia NSA z dnia 11 marca 2005 r. sygn. akt: I OZ 45/05 oraz z dnia 7 czerwca 2008 r. sygn. akt: I OZ 382/08), zaś generalnie następuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadminstracyjnej zależy od wyniku innego postępowania (administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przez Trybunałem Konstytucyjnym). Podkreślić należy, że wskazana w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podstawa zawieszenia postępowania uległa istotnemu rozszerzeniu w stosunku do uregulowań zawartych w art. 177 § 1 pkt 1 k.p.c. W szczególności przepis ten daje podstawę zawieszenia postępowania z powodu skierowania, w wyniku innej sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym, pytania prawnego w celu podjęcia stosownej uchwały przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2006, s.281-182). W odniesieniu do interpretacji pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", należy zauważyć, że praktyka sądowa opowiada się za szerokim rozumieniem tego określenia wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, np. właśnie w przypadku podjęcia stosownej uchwały przez NSA lub wystąpienia do TK z pytaniem prawnym (por. postanowienie NSA z 26 sierpnia 2009r. w spr. I FZ 248/09, postanowienie NSA z 20 maja 2008r. w spr. II FZ 200/08, M.Niezgódka – Medek w uwadze 3 do art.125 p.p.s.a. w B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka – Medek – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Zakamycze 2006r.). W orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt: I FZ 221/08, wyrok WSA z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt: III SA/Wa 3321/08), przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości jak również ekonomiki procesowej przy czym celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu wiadomo jest, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 grudnia 2013r. w spr. I OSK 3046/12, na podstawie art.187 p.p.s.a., przedstawił składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "czy po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. 157.1240. ze zm.) ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji o których mowa w art. 40 ust. 3 c ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2010.193.1287 t.j) następuje w drodze decyzji administracyjnej, czy poprzez stwierdzenie obowiązku uiszczenia tej opłaty w drodze czynności lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 t.j)". W uzasadnieniu wymienionego pytania podniesiono, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje rozbieżność co do formy prawnej, w której powinny być ustalane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, o których mowa w art.40 ust.3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Według jednego poglądu ustalenie wymienionych opłat należy do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej wymienionych w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienia NSA z 8 listopada 2012r. w spr. I OSK 2534/12, w spr. I OSK 2535/12, I OSK 2536/12, I OSK 2545/12, I OSK 2546/12). Według drugiego poglądu ustalenie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej (postanowienia NSA z 30 marca 2011r. w spr. I OW 7/11, z 1 lutego 2012r. w spr.I OW 172/11 i z 26 września 2012r. w spr. I OW 109/12). W uzasadnieniu pytania w sposób obszerny przedstawiono argumentację przemawiającą za przyjęciem każdego z wymienionych poglądów. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja ustalająca opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne wydana na podstawie art.40 ust.3 c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, w ocenie sądu, jest uzależnione od treści uchwały składu 7 sędziów NSA podjętej na skutek pytania skierowanego w spr. I OSK 3046/12. Należy zaznaczyć, że uchwała składu 7 sędziów NSA jest wiążąca dla wszystkich składów orzekających sądów administracyjnych co wynika z treści art.269 § 1 p.p.s.a. W sytuacji gdyby w uchwale składu 7 sędziów przyjęto, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne winny być ustalane w formie czynności o której mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. to oznaczałoby, że decyzja określająca taką opłatę byłaby wydana bez podstawy prawnej a więc dotknięta byłaby wadą nieważności, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 Kpa. Należy zaznaczyć, że w zależności od formy prawnej w której winny być ustalane opłaty, o których mowa w art.40 ust.3 c ustawy z dnia 17 maja 1989r. inny byłby przedmiot skargi oraz inny tryb wyczerpania środków zaskarżenia. W przypadku gdyby opłata była ustalana w formie decyzji to przedmiotem skargi byłaby decyzja organu odwoławczego zaś wyczerpanie środków zaskarżenia polegałoby na wniesieniu przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji. W przypadku natomiast gdyby opłata byłaby ustalana w formie czynności, o której mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. to przedmiotem skargi byłaby czynność organu I instancji zaś wyczerpanie środka zaskarżenia polegałoby na złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do organu I instancji. W ocenie sądu odpowiedź na pytanie prawne przedstawione składowi 7 sędziów NSA w sprawie I OSK 3046.12 będzie miało decydujący wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Można zatem uznać, że rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy zależy w istocie od treści uchwały składu 7 sędziów NSA. Uznając, że spełnione zostały przesłanki zawieszenia postępowania określone w art.125 § 1 pkt 1 p.p.s.a sąd zwiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez skład 7 sędziów NSA, przedstawionego w pytaniu prawnym w sprawie I OSK 3046/12. e.o.