III SA/Łd 256/13

Dnia 10 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant specjalista Aneta Brzezińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim na uchwałę Rady Miejskiej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr X/94/2011 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Miasto Tomaszów Mazowiecki oddala skargę. W dniu 27 kwietnia 2011 r., działając na podstawie art. 7 ust.1 pkt 8, art. 18 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm. ) oraz art. 14 ust. 5, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) Rada Miasta Tomaszowa Mazowieckiego podjęła uchwałę nr X/94/2011 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Miasto Tomaszów Mazowiecki. W uchwale wskazano min., że przedszkola zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie 5 godzin dziennie, podczas których realizowane są programy wychowania przedszkolnego, uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego (§ 1). W § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-7 uchwały ustalono odpłatność rodziców za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar zajęć, określonych w § 1, wymieniając rodzaj tych świadczeń Za w/w świadczenia ustalono opłatę za każdą rozpoczętą godzinę, w wysokości 0,18 % minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na podstawie odrębnych przepisów (§ 3 ust. 1 uchwały). Uchwała weszła w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dniem 1 września 2011r. Na powyższą uchwałę, w dniu 30 stycznia 2013 r., Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, polegające na objęciu opłatą w treści § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-7 zajęć faktycznie mieszczących się w podstawie programowej, określonych w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, z jednoczesnym brakiem precyzyjnego określenia na czym te świadczenia wykraczające poza podstawę programową mają polegać; ustaleniu w § 3 uchwały odpłatności w wysokości 0,18% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, naliczaną za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń, zamiast w powiązaniu z charakterem , ilością i czasem trwania dodatkowych świadczeń. Stawiając powyższe zarzuty Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadniając skargę wskazał, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, publiczna forma wychowania przedszkolnego zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Natomiast z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika upoważnienie organu prowadzącego przedszkole do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym 5 godzinny wymiar podstawy programowej. Zdaniem Prokuratora powyższe uprawnienie organu prowadzącego przedszkole nie ma charakteru dowolnego. Ustalane bowiem na podstawie tego upoważnienia opłaty muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia i być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Organ prowadzący musi zatem wykazać, że wysokość ustalonego świadczenia pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną usługą i korzystaniem z niej. Ustalając opłatę organ prowadzący jest obowiązany szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenia pobierana jest opłata i co się na owe świadczenie składa. W zaskarżonej uchwale w ocenie Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim, powyższe uregulowania określone zostały ogólnikowo, a ustalona w § 3 opłata za świadczenia dodatkowe nosi cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, wprowadzonej przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Tomaszowa Mazowieckiego wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że ustalona w uchwale opłata jest tylko częściową odpłatnością za zajęcia dodatkowe, ale jednocześnie dającą dostęp do wszystkich usług składających się na działanie przedszkola dla wszystkich dzieci w jednakowym stopniu. Odpłatność rodziców za pobyt dziecka w przedszkolu kształtuje się w granicach 16 % wydatków bieżących ponoszonych przez gminę na działalność statutową przedszkola. Wartość ponadprogramowych usług jest więc dużo wyższa niż wysokość opłat uiszczanych z tego tytułu przez rodziców. Powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1581/12, zgodnie z którym gmina może pobierać opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym w wymiarze przekraczającym pięć godzin dziennie, bez względu na zakres realizowanych wówczas zajęć. Podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Kontrolowana uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest gmina, została wydana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który z kolei w zakresie wyznaczenia ram tych świadczeń odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Te materialnoprawne podstawy zaskarżonej uchwały obowiązują w aktualnym brzmieniu od 1 września 2010 r., bowiem zostały zmienione ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. Nr 148, poz. 991, zwana dalej "ustawą zmieniającą"). Zgodnie z w/w przepisem, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W związku z powyższym, podkreślić należy, że od dnia 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń, udzielanych przez przedszkole publiczne nie jest już powiązany z bezpłatnym nauczaniem i wychowaniem w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (jak było poprzednio), a związany jest wyłącznie z czasokresem pobytu dziecka w przedszkolu. Poprzednia regulacja prawna, dotycząca bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkola odwoływała się bowiem do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przy czym – stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) - dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle zatem takiego unormowania prawnego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko o konieczności wskazywania, w uchwale organu stanowiącego gminy, zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i dokładnej kalkulacji ekonomicznej. W ten sposób bowiem było dopiero możliwe zweryfikowanie, czy opłatą nie są objęte świadczenia ustawowo udzielane przez przedszkola jako bezpłatne (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/08). Aktualnie natomiast publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze, co najmniej 5 godzin dziennie, co oznacza, że zarówno w tym czasie może być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jak i w czasie późniejszym ( za który jest już pobierana opłata). Obecnie więc, nie ma już znaczenia, jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zakres zaś świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne jest, jak wyżej wspomniano, określony ustawowo i dotyczy wychowania oraz opieki nad dziećmi. Szczegółowy przy tym zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). On też stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego programu zajęć, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. 2009 r., nr 4, poz. 17). W związku z tym – w aktualnym stanie prawnym – zbędne jest wymienianie w uchwale rady gminy szczegółowych świadczeń, za które określa ona opłaty. Obecnie bowiem nie ma już wątpliwości, że przedszkole musi realizować odpowiedni program wychowawczo – dydaktyczny i sprawować nad dziećmi opiekę. Podkreślić też wypada, że realizacja tych zadań podlega kontroli ze strony zarówno nadzoru pedagogicznego jak i administracyjnego oraz społecznego poprzez radę przedszkola i radę rodziców (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1581/12). Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty w powiązaniu do minimalnym wynagrodzeniem za pracę wskazać należy, iż opłata ta jest naliczana za każdą, rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Ustalenie w zaskarżonej uchwale opłaty na poziomie 0,18 %minimalnego wynagrodzenia za pracę za dany rok, nie pokrywa w pełni kosztów prowadzonych zajęć. Opłata, do której są zobowiązani rodzice, ma w tych warunkach praktycznie charakter symboliczny, co skutkuje przyjęciem, że zbędne jest przedstawianie w uchwale kalkulacji ekonomicznej, która była podstawą wyliczenia powyższej kwoty (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/12, I OSK 1581/12, I OSK 1777/12, I OSK 2158/12, z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 23/13 i z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 607/13). Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że Prokurator niezasadnie zarzuca, że konieczne jest wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w części objętej opłatą. Sąd nie podziela również zarzutu Skarżącego, że przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń byłoby uzasadnione, gdyby prowadzący placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, jak i koszty osobowe i rzeczowe. Tymczasem zgodnie z przepisami w aktualnym brzmieniu opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola powinna być uzależniona jedynie od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem ( por. wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12 oraz z 4 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 23/13 v. internetowa baza orzeczeń NSA). Należy podkreślić, że zgodnie z przepisami w aktualnym stanie prawnym opłata jest odnoszona do czasu pobytu dziecka w przedszkolu, bez względu na zakres i charakter świadczeń odpłatnych. Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały opłata jest wnoszona za każdą rozpoczętą godzinę zrealizowanego świadczenia. Zatem z powyższej regulacji wywieść można, że wysokość miesięcznej opłaty za korzystanie dziecka ze świadczeń jest wyliczana za każdą godzinę jego faktycznego pobytu w przedszkolu i to do rodziców należy wybór czy i w jakim zakresie będą korzystać z płatnego pobytu dziecka w przedszkolu. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.