III SA/Łd 268/13

Dnia 10 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant specjalista Aneta Brzezińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim na uchwałę Rady Gminy Ujazd z dnia 29 maja 2012 r. nr XXIII/157/12 w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Ujazd oddala skargę. W dniu 31 stycznia 2013r. Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Ujazd z dnia 29 maja 2012r., nr XXIII/157/12 podjętą w sprawie opłaty za pobyt dziecka w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Ujazd domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazując jako podstawę wniesienia skargi przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: P.p.s.a.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Prokurator zarzucił, rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) polegające na braku precyzyjnego wskazania w treści § 2 zaskarżonej uchwały rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność i jednoczesnego ustalenia w § 2 pkt 2 uchwały stałej opłaty w wysokości 2,40zł za 1 godzinę zrealizowanego świadczenia, a także ustalenia w § 2 pkt 3 uchwały odpłatności na poziomie 50% opłaty należnej za pierwsze dziecko w przypadku, gdy do przedszkola uczęszcza więcej niż jedno dziecka z danej rodziny. Uzasadniając wniesioną skargę Prokurator wyjaśnił, iż Rada Gminy Ujazd ustaliła odpłatność rodziców za świadczenia w przedszkolach w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, w żaden sposób nie precyzując rodzaju świadczeń. Zdaniem strony ponieważ zaskarżona uchwała ma charakter obowiązkowy i stanowi akt prawa miejscowego, adresowana jest do wszystkich mieszkańców gminy Ujazd to winna dokładnie określać zakres programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego. Samo ogólne wskazanie, że pobyt dziecka w placówce ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest odpłatny nie jest wystarczające, gdyż z takiego określenia nie wynika jakie konkretne zajęcia mają być prowadzone. Zdaniem Prokuratora określenia wymaga także czas realizacji zajęć ponadprogramowych. Dalej Prokurator wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy, konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości świadczeń w formie cennika w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń, stąd ustanawiając opłatę organ winien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia opłaty powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej, zaś argumentacja za nią przemawiająca winna być racjonalna. Zdaniem Prokuratora brak czytelności co do zakresu zajęć dodatkowych i odpowiadającej im opłaty pozbawia rodziców przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Strona skarżąca podkreśliła, iż zaskarżona uchwała wprowadza opłatę w wysokości 2,40zł za 1 godzinę świadczenia, bez dostosowania wysokości opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług. Nadto narusza zasadę równego traktowania podmiotów prawa posiadających wspólną cechę istotną dla regulacji. Zdaniem Rady jest to bowiem liczba dzieci pozostająca na utrzymaniu rodziców. Przyjęte w uchwale kryterium nie pozostaje w związku z celem regulacji, gdyż wysokość opłat winna być uzależniona od liczby zajęć, z których korzysta dziecko, a Rada może w inny sposób wesprzeć rodziny wielodzietne. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ujazd wniosła o jej oddalenie w całości. Uzasadniając zajęte stanowisko Rada wskazała, iż przedszkole publiczne, jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, który nie może być jednak krótszy niż 5 godzin dziennie. Za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wskazany wyżej wymiar zajęć organ prowadzący ustala opłaty w oparciu o art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy. Delegacja zawarta w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy nie upoważnia Rady do określenia typu świadczeń, za które będą pobierane opłaty, a wyłącznie do ustalenia wysokości opłat za czas pobytu dziecka przekraczający bezpłatną liczbę godzin ustaloną przez Radę. Dalej, iż nie ma przepisu, który nakładałby na gminę obowiązek wykazania związku między oferowanymi usługami, a odpłatnością za korzystanie z nich. Z normatywnego charakteru uchwały wynika konieczność formułowania zawartych w niej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową. Dalej podkreślono, iż organ stanowiący gminy podejmując uchwałę w wykonaniu delegacji art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy obowiązany jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego, w tym zawartych w jego treści wytycznych, które muszą zostać uwzględnione w akcie wykonawczym. Zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się wyłącznie do ustalenia opłaty i jeżeli zamiarem ustawodawcy byłaby szersza delegacja to powinna ona znaleźć odniesienie w zapisach ustawy. Rada dodała, iż szczegółowe zasady korzystania z przedszkola określa umowa zawarta między dyrektorem i rodzicami, w ramach której rodzice deklarują ile dzieci będą przebywały w placówce ponad godziny bezpłatne. Statut placówki określa natomiast m.in. w jakich godzinach przedszkole realizuje podstawę programową i zasady ewidencjonowania czasu pobytu dziecka. Odnosząc się do zapisu § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rada podniosła, iż ustawodawca w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy pozostawił organom samorządu swobodę w zakresie ustalania opłat umożliwiając im realizację konstytucyjnych zasad z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Nadto za prezentowanym stanowiskiem przemawiają względy dotyczące funkcji jaką pełnią ulgi w opłatach za wychowanie przedszkolne, które sprzyjają upowszechnianiu edukacji przedszkolnej poprzez możliwość objęcia tą edukacją jak największej ilości dzieci. Na koniec Rada zgodziła się ze stroną skarżącą, iż tego rodzaju uchwały były kwestionowane przez organy nadzoru ze względu na naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń oraz naruszenie konstytucyjnej gwarancji równości obywateli. Jednakże w uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2012r., w sprawie sygn. akt I OPS 6/12, wyrażony został pogląd, iż uchwała rady gminy w przedmiocie opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych przewidująca ulgi w opłatach za pobyt dla drugiego oraz kolejnych dzieci z jednej rodziny nie stanowi naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1, w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 P.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 P.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 tejże ustawy. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne należy się odwołać do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996r., w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996r., w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; z dnia 26 lipca 2012r., w sprawie sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Punktem wyjścia dla prawnej oceny zaskarżonej uchwały jest fakt zmiany z dniem 1 września 2010r. brzmienia podstawy materialnoprawnej zaskarżonej uchwały, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zmiana powyższa dokonana została ustawą z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010r. nr 148, poz. 991). Na mocy art. 2 ustawy zmieniającej, uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy, zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy, nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2011r.. Organy stanowiące gminy zostały więc zobligowane do podjęcia przed dniem 1 września 2011r. nowych uchwał ustalających opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, uwzględniających aktualne brzmienie definicji przedszkola publicznego zamieszczonej w art. 6 ust. 1 ustawy i dostosowanego do tej definicji nowego brzmienia upoważnienia materialnoprawnego do ustalenia opłat, zamieszczonego w art. 14 ust. 5 tejże ustawy. Do dnia 31 sierpnia 2010r. przedszkole publiczne definiowane było jako przedszkole, które: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Upoważnienie zaś do ustalania przez rady gmin opłat za świadczenia udzielane przez tak definiowane przedszkola, zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy, stanowiło, iż "opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Rady gmin miały zatem za zadanie ustalania opłat za udzielane przez przedszkola świadczenia wychodzące ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia, co najmniej w tej podstawie się mieszczące, były bezpłatne z mocy ustawy. W praktyce, tak ujęta definicja przedszkola publicznego, wymagająca od rad gmin uchwalania opłat za świadczenia wyłącznie "wychodzące" ponad minimum programowe, wymagała szczegółowego wykazywania, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, gdyż tylko ten sposób umożliwiał kontrolę prawidłowości ustalenia opłaty. Na mocy wymienionej wyżej ustawy nowelizującej, przedszkole publiczne zostało zdefiniowane jako takie, które: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dostosowane zaś do tej definicji upoważnienie dla rad gmin do uchwalania opłat stanowi o ustalaniu opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć (art. 14 ust. 5 ustawy). Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy, przez podstawę programową wychowania przedszkolnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. W rozpoznawanej sprawie w § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały określono, iż nauczanie, wychowanie i opieka w czasie 5 godzin dziennie są bezpłatne. Odpłatne są natomiast powyższe świadczenia w wymiarze wykraczającym poza 5 godzin dziennie. Analiza wymienionych przepisów wskazuje jednoznacznie, że odpłatność za świadczenia przedszkola powiązano z czasem pobytu dziecka w przedszkolu. Świadczenia udzielane w czasie 5 godzin dziennie są bowiem bezpłatne, zaś płatne są świadczenia realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin. Innymi słowy wszystkie usługi udzielane w przedszkolu w ciągu 5 godzin nie są płatne zaś za świadczenia udzielane powyżej tego czasu pobierana jest opłata. Takie brzmienie powyższych postanowień uchwały odpowiada treści ustawy. Niezasadny jest zarzut skargi, że w uchwale nie określono precyzyjnie rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność i określono stałą opłatę za jedną godzinę realizowanych świadczeń bez względu na rodzaj udzielonego świadczenia. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010r. jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu. Nie ma natomiast znaczenia jaki jest wówczas realizowany rodzaj zajęć. Mogą to być zarówno zajęcia należące do podstawy programowej wychowania przedszkolnego, których nie zdołano "zmieścić" w czasie bezpłatnego świadczenia usług, jak również zajęcia wykraczające poza podstawę programową. Istotny jest jedynie czas pobytu dziecka w placówce w wymiarze przekraczającym czas bezpłatnego realizowania świadczeń, a nie rodzaj świadczeń udzielanych w tym okresie. W związku z czym w obecnym stanie prawnym zbędne jest wymienianie w uchwale organu gminy szczegółowych świadczeń, za które ma być naliczona opłata (vide wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2013r. w sprawie sygn. akt I OSK 607/13; z dnia 23 sierpnia 2013r. w sprawie sygn. akt I OSK 1005/13; z dnia 24 stycznia 20103r., w sprawie sygn. akt I OSK 1581/12; z dnia 24 stycznia 2013r., w sprawie sygn. akt I OSK 2158/12 i z dnia 14 maja 2013r., w sprawie sygn. akt I OSK 23/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl Nieuzasadniony jest także zarzut skargi, że w uchwale określono opłatę w formie stałej. O opłacie stałej można mówić w sytuacji gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielone są świadczenia. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca gdyż opłata jest uzależniona od czasu w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Jest ona naliczona za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. W związku z czym nie można uznać, że opłata ma charakter stały. Nietrafny jest również zarzut skargi, że zachodzi konieczność przeprowadzenia kalkulacji ekonomicznej opłaty celem ustalenia czy odpowiada ona rzeczywistym kosztom oferowanych świadczeń. Stanowisko takie byłoby uzasadnione w sytuacji gdyby opłaty rzeczywiście pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń. W takim przypadku organ gminy byłby zobligowany przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłata ma charakter symboliczny i stanowi jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione gdyż takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać ekwiwalentności (vide wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2013r., w sprawie sygn. akt I OSK 607/13; z dnia 23 sierpnia 2013r., w sprawie sygn. akt I OSK 1005/13; z dnia 24 stycznia 2013r., w sprawie sygn. akt I OSK 1581/12; z dnia 24 stycznia 2013r., w sprawie sygn. akt I OSK 2158/12 i z dnia 14 maja 2013r., w sprawie sygn. akt I OSK 23/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się natomiast do zarzutu przyznania ulgi w korzystaniu z przedszkoli publicznych określonej w § 3 uchwały należy wskazać, iż w uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2012r., w sprawie sygn. akt I OPS 6/12, wyrażony został pogląd, iż uchwała rady gminy w przedmiocie opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych przewidująca ulgi w opłatach za pobyt dla drugiego oraz kolejnych dzieci z jednej rodziny nie stanowi naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Akceptując w pełni powyższy pogląd uznać należy zarzut skargi formułowany w powyższym zakresie za nietrafny. Reasumując wypada uznać, że zaskarżona uchwała nie została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a to na podstawie art.151 P.p.s.a. uzasadnia oddalenie skargi.