III SA/Łd 270/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim na uchwałę Rady Gminy Żelechlinek z dnia 26 lipca 2011 r. nr X/50/2011 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez Punkt Przedszkolny w Żelechlinku oddala skargę W dniu 26 lipca 2011r. Rada Gminy Żelechlinek, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) podjęła uchwałę nr X/50/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez Punkt Przedszkolny w Żelechlinku. Przedmiotowa uchwała w § 2 ust. 1 stanowi, że ustala się odpłatność za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wysokości: 1) za zajęcia rozwijające zainteresowania i zdolności dzieci tj.: zajęcia korekcyjno - kompensacyjne, logopedyczne, twórcze (plastyczne, muzyczne, teatralne), naukę języka angielskiego oraz rytmikę - 1,50 zł za jedną godzinę zajęć; 2) za zajęcia opiekuńczo - wychowawcze - 1,00 zł za jedną godzinę zajęć. Dodatkowe zajęcia określone w ust. 1 są organizowane za zgodą rodziców (§ 2 ust. 2 uchwały). W myśl § 3 ust. 1 uchwały opłatę, o której mowa w § 2 uiszcza się miesięcznie "z dołu", w wysokości wyliczonej indywidualnie dla każdego dziecka, w oparciu o ilość dodatkowych zajęć w miesiącu, z których dziecko korzysta. Szczegółowy zakres świadczeń oraz tryb uiszczania opłat określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy Dyrektorem Zespołu Szkół w Żelechlinku a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka (§ 3 ust. 2). Dzieci uczęszczające do Punktu Przedszkolnego w Żelechlinku mogą korzystać ze stołówki szkolnej na zasadach określonych przez Dyrektora Zespołu Szkół w Żelechlinku w porozumieniu z Wójtem Gminy. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty polegające na braku precyzyjnego wskazania w treści § 2 zaskarżonej uchwały rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Żelechlinek wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270.), dalej: p.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rada Gminy Żelechlinek nr X/50/11 z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez Punkt Przedszkolny w Żelechlinku, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.). Uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2005 r. sygn. akt l OSK 971/05, LEX nr 196727). Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale jest bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zaskarżona uchwała została uchwalona 26 lipca 2011 r., a więc po zmianie stanu prawnego, jaka nastąpiła z dniem 1 września 2010 r. ze względu na wejście w życie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991). W rezultacie powyższej zmiany brak jest podstaw do zastosowania do nowego stanu prawnego poglądów wyrażanych przez orzecznictwo sądowoadministracyjne w stosunku do poprzednio obowiązujących regulacji prawnych, odmiennych niż obecne. Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w wersji obowiązującej, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym zakres bezpłatnych świadczeń, udzielanych przez przedszkole publiczne nie jest już powiązany z bezpłatnym nauczaniem i wychowaniem w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (jak było poprzednio), a związany jest wyłącznie z czasokresem pobytu dziecka w przedszkolu. Od dnia 1 września 2010 r. publiczne przedszkole ma więc obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie, co oznacza, że zarówno w tym czasie może być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jak i w czasie późniejszym ( za który jest już pobierana opłata). Obecnie więc, nie ma już znaczenia, jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zakres zaś świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne jest, jak wyżej wspomniano, określony ustawowo i dotyczy wychowania oraz opieki nad dziećmi. Szczegółowy przy tym zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy oświatowej). On też stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego programu zajęć, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik nr 1 do cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624 ze zm.). W związku z powyższym - w aktualnym stanie prawnym – zbędne jest wymienianie w uchwale rady gminy szczegółowych świadczeń, za które określa ona opłaty. Przedszkole musi realizować odpowiedni program wychowawczo - dydaktyczny i sprawować nad dziećmi opiekę. Natomiast realizacja tych zadań podlega kontroli ze strony zarówno nadzoru pedagogicznego jak i administracyjnego oraz społecznego (rada przedszkola i rada rodziców). W obecnym stanie prawnym jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu. Zaskarżona uchwała nie wprowadza za uczęszczanie do przedszkola opłaty stałej. Opłata ta – jak stanowi uchwała - jest bowiem naliczana za jedną godzinę zajęć. Uzależniona jest ona więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w przedszkolu, tymczasem o opłacie stałej można mówić wtedy, gdy jest ona ustalona niezależnie od czasu, w jakim są udzielane świadczenia. Ustalenie opłaty za jedną godzinę świadczenia na poziomie 1,50 zł oraz 1 zł, nie pokrywa kosztów prowadzonych zajęć, a zatem – w istocie rzeczy - to Gmina Żelechlinek ponosi koszty związane z finansowaniem zajęć w przedszkolu. Opłata, do której są zobowiązani rodzice, ma w tych warunkach praktycznie charakter symboliczny, co skutkuje przyjęciem, że zbędne jest przedstawianie w uchwale kalkulacji ekonomicznej, która była podstawę do wyliczenia powyższej kwoty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/12, I OSK 1581/12, I OSK 1777/12, I OSK 2158/12, z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 23/13 i z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 607/13). Ponadto wskazać należy, iż ustalenie w § 3 ust. 2 uchwały, że szczegółowy zakres świadczeń oraz tryb uiszczania opłat określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy Dyrektorem Zespołu Szkół w Żelechlinku a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka, nie spowodowało, że Rada Gminy Żelechlinek dokonała w ten sposób przeniesienia części swoich kompetencji, wynikających z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, na rzecz innego podmiotu. Szczegółowe, techniczne warunki korzystania z usług konkretnego przedszkola, (m. in. z uwagi na postanowienia jego statutu) ostatecznie muszą być bowiem precyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi, to jest: dyrektorem konkretnego przedszkola i rodzicami (opiekunami) danego dziecka. Przepis ten określa więc jedynie techniczny sposób zawarcia umowy oraz sposób pobierania opłat za świadczenia opiekuńczo -wychowawcze. Z jego treści nie wynika, aby miał on stanowić podstawę, czy też umocowanie do autonomicznego określania przez dyrektora przedszkola warunków udzielania świadczeń przedszkolnych. Zauważyć też należy, że kolejna nowelizacja ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie z dniem 1 września 2013 r. przewiduje nawet, że organ prowadzący może upoważnić do udzielania zwolnień dyrektora przedszkola, a w przypadku innej formy wychowania przedszkolnego – także dyrektora odpowiedniej szkoły podstawowej (w art. 1 pkt 4 lit. h) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. poz. 827) – por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1005/13. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.