III SA/Łd 273/13

Dnia 16 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim na uchwałę Rady Gminy Budziszewice z dnia 27 stycznia 2012 roku nr XI/64/12 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez Punkt Przedszkolny w Rękawcu prowadzony przez Gminę Budziszewice oddala skargę. W dniu 27 stycznia 2012 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ((t. j. Dz. U. z 2011 r. nr 217, poz.1281) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2011 r. nr 205, poz.1206) Rada Gminy Budziszewice podjęła uchwałę nr XI/64/12 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez Punkt Przedszkolny w Rękawcu prowadzony przez Gminę Budziszewice. Uchwalono, że opłata za 1 godzinę świadczeń udzielanych przez Punkt Przedszkolny w Rękawcu w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki tj. 5 godzin dziennie wynosi 1,50 zł. Opłatę miesięczną stanowi iloczyn stawki godzinowej oraz liczby godzin korzystania przez dziecko z tych świadczeń. Szczegółowe zasady wnoszenia opłaty określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka. Ponadto wskazano, iż świadczeniami udzielanymi przez Punkt Przedszkolny w Rękawcu w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki są: gry i zabawy dydaktyczne wspomagające rozwój umysłowy dziecka; gry i zabawy badawcze rozwijające zainteresowania otaczającym światem; zajęcia plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i mnę rozwijające zdolności dzieci; zabawy tematyczne wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dziecka; nadzór nad dzieckiem w trakcie indywidualnych i grupowych zabaw w pomieszczeniach i na zewnątrz; przygotowanie dzieci do udziału w przedszkolnych i środowiskowych imprezach okolicznościowych i artystycznych. Wskazano również, że uchwała wchodzi w życie od 1 dnia miesiąca następującego po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Uchwale tej zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty, polegające na braku precyzyjnego wskazania w treści § 2 zaskarżonej uchwały rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Budziszewice. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości świadczeń w formie cennika w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Dlatego też w uchwale należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkola publiczne. Organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu zajęć dodatkowych i odpowiadającej im opłaty pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Zaskarżona uchwała powyższych standardów nie spełnia, wprowadza bowiem opłatę w w/w wysokości, bez wskazania jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi opiekuńczej bez dostosowania wysokości opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług. W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Gminy Budziszewice wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt l OSK 1581/12 z dnia 24 stycznia 2013 roku, zgodnie z którym gmina może pobierać opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym w wymiarze przekraczającym pięć godzin dziennie, bez względu na zakres realizowanych wówczas zajęć. Podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest w tym przypadku czas pobytu dziecka w przedszkolu. Zaznaczono, że ustalona opłata za 1 godzinę świadczeń udzielanych przez Punkt Przedszkolny w Rękawcu w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalona została w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Rodzice lub opiekunowie prawni dziecka wnoszą ją jedynie za te godziny przekraczające czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, z których dziecko faktycznie korzystało. Ponadto nie można pominąć faktu, że Gmina ustalając przedmiotową stawkę dokonała kalkulacji ekonomicznych. Wskazano ponadto, iż na terenie Gminy funkcjonuje tylko jedna taka placówka, w związku z czym wyliczenie chociażby kosztów wynagrodzenia opiekunów prowadzących zajęcia w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki nie jest trudne. Z dokonanych kalkulacji wynika jednak, że faktyczna odpłatność za godzinę przedmiotowych zajęć byłaby dla większości rodziców, których dzieci uczęszczają do przedszkola, zbyt wysoka. Podkreślono, że w tak małym środowisku powszechnie znana jest sytuacja materialna większości mieszkańców. Z drugiej strony dokładnie wiadomo również, że wielokrotnie w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zajęcia prowadzone są dla czterech czy pięciu uczniów. Pomijając absencje chorobowe brać bowiem należy pod uwagę fakt, że rodzice odbierają swoje dzieci z Punktu Przedszkolnego w różnym czasie - niejednokrotnie po to, aby obniżyć miesięczne koszty. Rada Gminy Budziszewice wskazała, iż podejmując decyzję o wysokości opłaty brała pod uwagę nie tylko możliwości budżetu gminy ale także możliwości finansowe rodzin, które opłaty te mają uiszczać. Zauważono również, że ustalona stawka może być wspólna dla wszystkich rodzajów świadczeń udzielanych przez Punkt Przedszkolny w Rękawcu w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Rodzice lub opiekunowie prawni pokrywają bowiem jedynie tylko część kosztów, bez względu na rodzaj zajęć. Wskazano, iż przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty nie wymagają określania świadczeń wykraczających poza czas bezpłatnego nauczania, opieki i wychowania. Odpłatne są jedynie godziny przekraczające ustalony przez gminę limit, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Brak jest również przepisu, który nakładałby na Radę Gminy obowiązek wykazania związku przyczynowego pomiędzy oferowanymi usługami, a wysokością odpłatności. Faktem jest, że Punkt Przedszkolny w Rękawcu zapewnia dzieciom bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie 5 godzin dziennie, kiedy to realizuje się podstawę programową wychowania przedszkolnego, która została skonstruowana w sposób umożliwiający jej realizację w tym właśnie czasie. W takim przypadku, czyli w sytuacji ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w Punkcie Przedszkolnym do określonego czasu, który zgodnie z ustawą o systemie oświaty nie może być krótszy niż 5 godzin, Rada Gminy uprawniona jest do ustalenia wysokości opłat za świadczenie realizowane poza czasem bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki - co też uczyniono. Ponadto wskazano, iż nigdzie nie mówi się jakiego rodzaju zajęcia mają być w tym czasie realizowane. Niemniej wyspecyfikowanie w uchwale wszystkich czynności, które realizowane są w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w Punkcie Przedszkolnym jest wręcz niemożliwe. Często mają one bowiem charakter okazjonalny, wynikający z bieżących potrzeb dzieci. Realizowane są zajęcia niemożliwe do przewidzenia na etapie projektowania uchwały. Dodano, że uchwała Nr XI/64/12 Rady Gminy Budziszewice z dnia 27 stycznia 2012 roku w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez Punkt Przedszkolny w Rękawcu prowadzony przez Gminę Budziszewice w ramach zgodności przedmiotowej uchwały z prawem przesłana została do Wojewody. Wojewoda nie stwierdził jej nieważności, ani nie wstrzymał jej wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Kontrolowana uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest gmina, została wydana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o., który z kolei w zakresie wyznaczenia ram tych świadczeń odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt. 2 u.s.o. Te materialnoprawne podstawy zaskarżonej uchwały obowiązują w aktualnym brzmieniu od 1 września 2010 r., bowiem zostały zmienione ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. Nr 148, poz. 991, zwana dalej "ustawą zmieniającą"). Zgodnie z w/w przepisem, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W związku z powyższym, podkreślić należy, że od dnia 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń, udzielanych przez przedszkole publiczne nie jest już powiązany z bezpłatnym nauczaniem i wychowaniem w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (jak było poprzednio), a związany jest wyłącznie z czasokresem pobytu dziecka w przedszkolu. Poprzednia regulacja prawna, dotycząca bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkola odwoływała się bowiem do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przy czym – stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) - dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle zatem takiego unormowania prawnego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko o konieczności wskazywania, w uchwale organu stanowiącego gminy, zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i dokładnej kalkulacji ekonomicznej. W ten sposób bowiem było dopiero możliwe zweryfikowanie, czy opłatą nie są objęte świadczenia ustawowo udzielane przez przedszkola jako bezpłatne (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/08). Aktualnie natomiast publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze, co najmniej 5 godzin dziennie, co oznacza, że zarówno w tym czasie może być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jak i w czasie późniejszym ( za który jest już pobierana opłata). Obecnie więc, nie ma już znaczenia, jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zakres zaś świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne jest, jak wyżej wspomniano, określony ustawowo i dotyczy wychowania oraz opieki nad dziećmi. Szczegółowy przy tym zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy oświatowej). On też stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego programu zajęć, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. 2009 r., nr 4, poz. 17). W związku z tym – w aktualnym stanie prawnym – zbędne jest wymienianie w uchwale rady gminy szczegółowych świadczeń, za które określa ona opłaty. Obecnie bowiem nie ma już wątpliwości, że przedszkole musi realizować odpowiedni program wychowawczo – dydaktyczny i sprawować nad dziećmi opiekę. Podkreślić też wypada, że realizacja tych zadań podlega kontroli ze strony zarówno nadzoru pedagogicznego jak i administracyjnego oraz społecznego poprzez radę przedszkola i radę rodziców (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1581/12). Jak stanowi kontrolowana Uchwała opłata jest naliczana za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest ona więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w przedszkolu. Ustalenie w kontrolowanej Uchwale opłaty na poziomie 1,50 zł za jedną godzinę za jedno dziecko, nie pokrywa w pełni kosztów prowadzonych zajęć. Opłata, do której są zobowiązani rodzice, ma w tych warunkach praktycznie charakter symboliczny, co skutkuje przyjęciem, że zbędne jest przedstawianie w uchwale kalkulacji ekonomicznej, która była podstawą do wyliczenia powyższej kwoty (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/12, I OSK 1581/12, I OSK 1777/12, I OSK 2158/12, z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 23/13 i z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 607/13). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należało stwierdzić, że Prokurator niezasadnie zarzuca, że koniecznym jest wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w części objętej opłatą. Sąd nie podziela również zarzutu Skarżącego, że przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń byłoby uzasadnione gdyby prowadzący placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, jak i koszty osobowe i rzeczowe. Tymczasem zgodnie z przepisami w aktualnym brzmieniu opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola powinna być uzależniona jedynie od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem ( por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, baza orzeczeń NSA). Również niezasadny jest zarzut, że brak czytelności co do zakresu zajęć dodatkowych i odpowiadającej im opłaty pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Skoro bowiem, co należy podkreślić, zgodnie z przepisami w aktualnym stanie prawnym opłata jest odnoszona do czasu pobytu dziecka w przedszkolu, a uchwalona opłata jest wnoszona za każdą godzinę zrealizowanego płatnego świadczenia, oznacza to, że wysokość miesięcznej opłaty za korzystanie dziecka ze świadczeń jest wyliczana za każdą godzinę jego faktycznego pobytu w przedszkolu ponad czas bezpłatnego minimum, bez względu na zakres i charakter świadczeń odpłatnych. Oznacza to, że nie ma podstaw, aby uzależniać decyzję w kwestii korzystania z usług przedszkola od rodzaju i zakresu zajęć płatnych, stąd stawiany przez Prokuratora zarzut jest nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.