III SA/Łd 38/13

Dnia 16 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Miasta Brzeziny z dnia 30 czerwca 2011 roku nr X/71/2011 w przedmiocie opłat za dodatkową usługę świadczoną w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Miasto Brzeziny 1. stwierdza nieważność § 7 zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W dniu 30 czerwca 2011 r. Rada Miasta Brzeziny na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, póz. 1591 ze zm.) oraz art. 5 ust. 5 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004r, nr 256, póz. 2572 ze zm.) podjęła uchwałę nr X/71/2011 w sprawie opłat za dodatkową usługę świadczoną w przedszkolach publicznych prowadzonych Gminę Miasto Brzeziny. Przedmiotowa uchwała w § 1 stanowi, że publiczne przedszkola prowadzone przez Gminę Rusiec świadczą dwojakiego rodzaju usługi: bezpłatną usługę oświatowo-wychowawczą polegają na realizacji co najmniej 5-godzinnej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, na zasadach określonych w odrębnych przepisach oraz usługę bytową, odpłatną - polegającą na sprawowaniu przez przedszkole nadzoru nad dzieckiem, zleconego przez rodziców, stanowiącą świadczenie wykraczające ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowaną poza czasem przeznaczonym na jej realizację. Świadczenia, o których mowa w § 1 pkt 2 uchwały, przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego zostały wymienione w § 2 pkt 1-7 uchwały. Stosownie zaś do treści § 3 ust. 1 opłatę za jedną godzinę świadczeń, o których mowa w § 1 pkt 2 ustala się w wysokości 0,16% minimalnego wynagrodzenia za pracę (w zaokrągleniu do pełnych dziesiątek groszy) ustalonego na podstawie odrębnych przepisów. Opłatę pobiera się za każdą rozpoczętą godzinę świadczenia. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Brzezinach wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. nr 62, póz.718 ze zm.). Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W motywach uzasadnienia Prokurator Rejonowy w Brzezinach wskazał, że zaskarżona uchwała jest wadliwa z powodu nadania jej wstecznej mocy obowiązywania. Uchwała w § 7 stanowi, iż wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r. Z wizy aktu normatywnego wynika, iż datą udzielenia wizy jest dzień 8 września 2011 r. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Odnośnie zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego przepis art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - odsyła do ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 197, póz. 1172). Do zasad ogłaszania aktów prawa miejscowego zaliczyć należy zasady dotyczące wejścia w życie norm wyrażonych w akcie prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych natomiast przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy te są rozwinięciem jednej z konstytucyjnych zasad państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zakaz retroakcji nie ma charakteru absolutnego i w zupełnie wyjątkowych sytuacjach moc wsteczna przepisowi może być nadana. Wynika to wyraźnie z przepisu art. 5 w/w ustawy w myśl którego przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W rozpatrywanej sprawie § 7 uchwały stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i ma zastosowanie od 1 września 2011 r. Nabranie przez akt prawny mocy, nie jest niczym innym jak jego wejściem w życie. Akt prawa miejscowego nie może wejść w życie i nie posiadać mocy obowiązującej (zastosowania), nie może też posiadać mocy obowiązującej przed wejściem aktu w życie. Konsekwencją przyjętego sformułowania stało się objęcie skutkiem kwestionowanej uchwały okresu poprzedzającego jej ogłoszenie, co nie jest niczym innym jak nadaniem jej mocy wstecznej. Prokurator nadmienił jednak, iż brak jest okoliczności o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, które usprawiedliwiałyby odstąpienie od podstawowej zasady państwa prawnego, jaką jest zasada nie działania prawa wstecz. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego tzn. posiada cechę ogólności - generalności i abstrakcyjności. Adresowana jest do wszystkich mieszkańców gminy Brzeziny, których dzieci objęte są wychowaniem przedszkolnym. Jest aktem generalnym bo obowiązywać będzie nie tylko przedszkola istniejące w gminie w dacie jej wydania. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Brzeziny wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że podejmując powyższą uchwałę na podstawie art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty i ustalając moc obowiązującą uchwały od dnia 1 września 2011 r. kierowała się również treścią art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty zgodnie, z którym dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1, zachowują moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 ustawy, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011 r. Zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli prowadzonej przez Wojewodę Łódzkiego, podczas której organ nadzoru nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Organ podkreślił, iż zaskarżona uchwała nr X/71/2011 utraciła moc w związku z podjęciem przez Radę Miasta Brzeziny uchwały nr XVI/12/2012 z dnia 2 marca 2012 roku w sprawie opłat za dodatkową usługę świadczoną w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Miasto Brzeziny , co w ocenie Rady może stanowić przeszkodę w orzekaniu przez Sąd o nieważności uchwały, która utraciła moc. Rada Miasta dodała również, że uchwała X/71/2011 Rady Miasta Brzeziny z dnia 30 czerwca 2011 roku w sprawie opłaty za dodatkową usługę świadczoną w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Miasto Brzeziny niezwłocznie po podjęciu w sposób zwyczajowy przyjęty podana była do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta Brzeziny. Postanowieniem z dnia 21 marca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjny w przedmiotowej sprawie na podstawie art., 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej w sprawie sygn. akt III SA/Łd 883/12. Postanowieniem z dnia 22 lipca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie. Na rozprawie w dniu 16 października 2013r. Prokurator Okręgowy Prokuratury Okręgowej w Łodzi działający w imieniu Prokuratora Rejonowego w Brzezinach oświadczył, że modyfikuje skargę w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art.147 § 1 ustawy z dnia 28 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz.270) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała dotyczy opłat za świadczenia przedszkoli. Jest to akt prawa miejscowego gdyż zawiera on normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w sytuacji określonej w jej normie. Pogląd, że uchwała ustalająca opłaty za świadczenia przedszkoli ma charakter aktu prawa miejscowego wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2005r. w spr. I OSK 971/05 (Lex nr 196727) i w wyroku z 3 listopada 2010r. w spr. I OSK 1213/10 (Lex nr 744957). Zgodnie z treścią art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001r. poz.1591 ze zm.) zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499). W myśl art. 4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 197 z 2011r. poz.1172 ze zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z treścią art. 4 ust.2 wymienionej ustawy w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. W myśl art. 5 cytowanej ustawy przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W rozpoznawanej sprawie treść § 7 zaskarżonej uchwały narusza art. 4 ust.1 i art. 5 ustawy z 20 lipca 2000r. Zgodnie z treścią § 7 zaskarżonej uchwały "uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązywania od 1 września 2011r. Z wymienionego przepisu wynika, że składa się on z dwóch części. Pierwsza część stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 14 września 2011r., a więc weszła ona w życie 29 września 2011r. Druga część przepisu § 7 stanowi natomiast, że uchwała ma moc obowiązującą od dnia 1 września 2011r. Oznacza to, że po wejściu w życie uchwały (29 września 2011r.) obowiązuje ona od dnia 1 września 2011r. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona uchwała obowiązuje z mocą wsteczną gdyż stosowana jest do okresu poprzedzającego datę jej wejścia w życie. Nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z 20 lipca 2000r.) Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Problem niedziałania prawa wstecz był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał kilkakrotnie wypowiadał się, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (orzeczenie z 30 listopada 1993r. w spr. K 18/92, wyrok z 27 lutego 2002r. w spr. K 47/01, orzeczenie z 19 października 1993r. w spr. K 14/92, wyrok z 31 stycznia 2001r. w spr. P 4/99). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała podwyższyła opłaty za świadczenia przedszkoli. Poprzednio obowiązująca uchwała nr X/56/07 z dnia 14 sierpnia 2007r. przewidywała odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu w wysokości 80 zł miesięcznie bez względu na liczbę godzin. Zaskarżona uchwała przewiduje odpłatność w wysokości 0,16% minimalnego wynagrodzenia za pracę, za każdą godzinę przekraczającą bezpłatny 5 – godzinny czas pobytu dziecka w przedszkolu. W 2011r. 0,16% minimalnego wynagrodzenia za pracę stanowiło kwotę 2,20zł. Jak przyjęła Rada w uzasadnieniu do uchwały "Przy założeniu, że dziecko uczęszcza 3 godziny poza podstawą programową przez 23 dni opłata wyniesie 151,80 zł." Oznacza to, że zaskarżona uchwała podwyższyła zatem opłaty, a tym samym pogorszyła sytuacje osób, których dzieci uczęszczają do przedszkoli. Wprowadzenie wyższych opłat za świadczenia przedszkoli z datą wsteczną stanowi naruszenie zasady lex retro non agit. Naruszenie tej zasady jest dopuszczalne w zupełnie wyjątkowej sytuacji. Rada Miasta Brzeziny nie wykazała aby taka sytuacja miała miejsce. Nie wykazała ona, że spełnione zostały przesłanki nadania uchwale mocy wstecznej, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. W związku z czym Sąd uznał, że przepis § 7 zaskarżonej uchwały narusza przepis art. 4 ust.1 i art. 5 wymienionej ustawy. Skarga w tym zakresie jest zatem zasadna. Niezasadny jest argument Rady Miasta Brzeziny, że niedopuszczalne jest orzekanie o nieważności zaskarżonej uchwały gdyż przestała ona już obowiązywać. Faktycznie w związku z wejściem w życie uchwały nr XVI/12/2012 z dnia 2 marca 2012r. zaskarżona uchwała została uchylona. Okoliczność ta nie skutkuje jednak bezprzedmiotowością postępowania sądowego. Kwestia ta była już rozpoznawana wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa uchylnie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności. Zaskarżona uchwała obowiązywała bowiem przez pewien okres czasu i wywoływała określone skutki prawne. W związku z czym w razie zaskarżenia takiej uchwały, sąd jest zobowiązany do oceny jej legalności. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007r. w spr. II OSK 1046/07 (Lex nr 3842910 i w wyroku z 26 lipca 2012r. w srp,. I OSK 679/12 (www.cbois.nsa.gov.pl). Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994r. w spr. W 5/94 (Lex nr 25333). Sąd w obecnym składzie podzielając poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały. Reasumując Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przepis § 7 zaskarżonej uchwały nadał jej moc wsteczną co stanowi naruszenie art. 4 ust.1 i art. 5 ustawy z 20 lipca 2000r. zaś Rada Miasta Brzeziny nie wykazała, że naruszenie zasady lex retro non agit było uzasadnione jakąś szczególną, wyjątkową sytuacją. W związku z czym, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 7 zaskarżonej uchwały. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, stwierdzenie nieważności było dopuszczalne mimo upływu terminu, o którym mowa w art. 94 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. Wobec stwierdzenia nieważności § 7 uchwały, w zakresie jej wejścia w życie, ma zastosowanie treść przepisu art.4 ust.1 ustawy z 20 lipca 2000r. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w części określonej w punkcie 1 wyroku orzeczono stosownie do art. 152 p.p.s.a.