III SA/Łd 39/13

Dnia 4 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Miasta Brzeziny z dnia 14 sierpnia 2007 roku nr X/56/07 w przedmiocie opłat za świadczenia Przedszkoli nr 1 i 3 w Brzezinach 1. stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W dniu 19 grudnia 2012 r. Prokurator Rejonowy w Brzezinach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miasta w Brzezinach z dnia 14 sierpnia 2007 r., nr X/56/07 podjętą w sprawie opłat za świadczenia Przedszkoli Nr 1 i 3 w Brzezinach. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 42 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. oraz art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 r. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwałą doznała wadliwości wskutek nadania jej wstecznej mocy obowiązywania. Przepis § 5 uchwały wskazuje bowiem, że uchwała wchodzi w życie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązująca od dnia 1 września 2007 r. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Województwa Łódzkiego z dnia 15 września 2007 r. pod poz. 2631. Prokurator wskazał, iż do zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, znajdują zastosowanie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia wżycie może być ogłoszenie tego aktu w dzienniku urzędowym. Powyżej powołane przepisy są rozwinięciem zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jaką jest zasada niedziałania prawa wstecz. W niniejszej sprawie § 5 zaskarżonej uchwały przewidywał wejście w życie uchwały po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2007 r. Natomiast uchwała została ogłoszona w Dzienniku Wojewódzkim Województwa Łódzkiego z dnia 15 września 2007 r. W sprawie nie wystąpiły też okoliczności usprawiedliwiające odstąpienie od zasady niedziałania prawa wstecz. Tym samym zaskarżona uchwałą wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Brzeziny wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając pełnomocnik organu stwierdził, że nie zgadza się z zarzutami podniesionymi w skardze. Projekt zaskarżonej uchwały został przygotowany na sesję Rady Miasta wyznaczonej na dzień 14 sierpnia 2007 r. i w tym samym dniu została podjęta. Następnie stosownie do treści art. 90 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym została przedłożona Wojewodzie Łódzkiemu w terminie 7 dni od daty jej podjęcia. Uchwała została przekazana w dniu 14 sierpnia 2007 r. Przedmiotowa uchwałą była przedmiotem kontroli Wojewody Łódzkiego, który nie stwierdził jej podjęcia z naruszeniem prawa. W powołanej podstawie prawnej zaskarżonej uchwały został powołany przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który dopuszcza możliwość nadania mocy wstecznej uchwale, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Ponadto podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwałą niezwłocznie po jej podjęciu została podana do wiadomości publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty poprzez jej wywieszenie na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta w Brzezinach. Pełnomocnik organu wskazał również, że przedmiotowa uchwała utraciła moc w związku z podjęciem przez Radę Miasta Brzeziny uchwały z dnia 30 czerwca 2011 r., nr X/71/2011, co w ocenie pełnomocnika może stanowić przeszkodę w orzekaniu przez Sąd o nieważności uchwały, która utraciła moc. W dniu 21 marca 2013 r. obecny na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę. Wniósł ponadto o ewentualne stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały, tj. § 5 stanowiącego o jej wejściu w życie. Powyższe argumentował ewentualnymi skutkami finansowymi dla organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z treścią art.147 § 1 ustawy z dnia 28 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz.270) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała dotyczy opłat za świadczenia przedszkoli. Jest to akt prawa miejscowego gdyż zawiera on normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w sytuacji określonej w jej normie. Pogląd, że uchwała ustalająca opłaty za świadczenia przedszkoli ma charakter aktu prawa miejscowego wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2005r. w spr. I OSK 971/05 (Lex nr 196727) i w wyroku z 3 listopada 2010r. w spr. I OSK 1213/10 (Lex nr 744957). Zgodnie z treścią art.42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001r. poz.1591 ze zm.) zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499). W myśl art.4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 197 z 2011r. poz.1172 ze zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z treścią art.4 ust.2 wymienionej ustawy w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. W myśl art.5 cytowanej ustawy przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W rozpoznawanej sprawie treść § 5 zaskarżonej uchwały narusza art.4 ust.1 i art.5 ustawy z 20 lipca 2000r. Zgodnie z treścią § 5 zaskarżonej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązywania od 1 września 2007r. Z wymienionego przepisu wynika, że składa się on z dwóch części. Pierwsza część stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 15 września 2007r. a więc weszła ona w życie 30 września 2007r. Druga część przepisu § 5 stanowi natomiast, że uchwała ma moc obowiązującą od dnia 1 września 2007r. Oznacza to, że po wejściu w życie uchwały (30 września 2007r.) obowiązuje ona od dnia 1 września 2007r. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona uchwała obowiązuje z mocą wsteczną gdyż stosowana jest do okresu poprzedzającego datę jej wejścia w życie. Nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art.5 ustawy z 20 lipca 2000r.) Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art.2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Problem niedziałania prawa wstecz był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał kilkakrotnie wypowiadał się, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (orzeczenie z 30 listopada 1993r. w spr. K 18/92, wyrok z 27 lutego 2002r. w spr. K 47/01, orzeczenie z 19 października 1993r. w spr. K 14/92, wyrok z 31 stycznia 2001r. w spr. P 4/99). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała podwyższyła opłaty za świadczenia przedszkoli. Poprzednio obowiązująca uchwała nr XXXII/45/2001 z 29 sierpnia 2001r. (k.69) przewidywała stawkę żywieniową dzieci – 4,50 zł (w zaskarżonej uchwale podniesiono stawkę do kwoty 5,50 zł) oraz opłatę stałą za nauczanie i wychowanie w wymiarze przekraczającym podstawy programowe wychowania przedszkolnego – 70 zł ( w zaskarżonej uchwale podwyższono opłatę do 80 zł). Zaskarżona uchwała podwyższyła zatem opłaty a tym samym pogorszyła sytuacje osób, których dzieci uczęszczają do przedszkoli. Wprowadzenie wyższych opłat za świadczenia przedszkoli z datą wsteczną stanowi naruszenie zasady lex retro non agit. Naruszenie tej zasady jest dopuszczalne w zupełnie wyjątkowej sytuacji. Rada Miejska w Brzezinach nie wykazała aby taka sytuacja miała miejsce. Nie wykazała ona, że spełnione zostały przesłanki nadania uchwale mocy wstecznej, o których mowa w art.5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. W związku z czym Sąd uznał, że przepis § 5 zaskarżonej uchwały narusza przepis art. 4 ust.1 i art.5 wymienionej ustawy. Skarga w tym zakresie jest zatem zasadna. Nieuzasadniona jest natomiast skarga w zakresie żądania stwierdzenia nieważności całej uchwały z powodu naruszenia prawa w przepisie § 5 tej uchwały. Analiza skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach wskazuje, że zarzuca ona naruszenie prawa w § 5 uchwały z uwagi na nadanie jej mocy wstecznej i w związku z naruszeniem zasady lex retro non agit skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności całej uchwały. W ocenie Sądu żądanie takiej sankcji jest zbyt daleko idące. Naruszenie art.4 ust.1 i art.5 ustawy z 20 lipca 2000r., w przekonaniu Sądu, nie może skutkować nieważnością całej uchwały. Brak jest bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności całej uchwały skoro naruszono jedynie przepisy art.4 ust.1 i art.5 wymienionej ustawy. Pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 12 lutego 2010r. w srp. I SA/Lu 23/10 (Lex nr 591517) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2011r. w spr. II GSK 632/10 (Lex nr 1083328). Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach i uznał, że skarga w tym zakresie nie jest zasadna. Niezasadny jest zarzut Rady Miejskiej w Brzezinach, że niedopuszczalne jest orzekanie o nieważności zaskarżonej uchwały gdyż przestała ona już obowiązywać. Faktycznie w związku z wejściem w życie uchwały nr X/71/2011 z 30 czerwca 2011r. zaskarżona uchwała została uchylona. Okoliczność ta nie skutkuje jednak bezprzedmiotowością postępowania sądowego. Kwestia ta była już rozpoznawana wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i ustalona jest linia orzecznictwa, że uchylnie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności. Zaskarżona uchwała obowiązywała bowiem przez pewien okres czasu i wywoływała określone skutki prawne. W związku z czym w razie zaskarżenia takiej uchwały, sąd jest zobowiązany do oceny jej legalności. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007r. w spr. II OSK 1046/07 (Lex nr 3842910 i w wyroku z 26 lipca 2012r. w srp,. I OSK 679/12 (www.cbois.nsa.gov.pl). Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994r. w spr. W 5/94 (Lex nr 25333). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach. W związku z czym zarzut skargi w tym zakresie nie jest zasadny. Reasumując Sąd uznał, że skarga jest częściowo zasadna. Przepis § 5 zaskarżonej uchwały nadał jej moc wsteczną co stanowi naruszenie art.4 ust.1 i art.5 ustawy z 20 lipca 2000r. zaś Rada Miejska w Brzezinach nie wykazała, że naruszenie zasady lex retro non agit było uzasadnione jakąś szczególną, wyjątkową sytuacją. W związku z czym, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 5 zaskarżonej uchwały. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, stwierdzenie nieważności było dopuszczalne mimo upływu terminu, o którym mowa w art.94 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. Wobec stwierdzenia nieważności § 5 uchwały, w zakresie jej wejścia w życie, ma zastosowanie treść przepisu art.4 ust.1 ustawy z 20 lipca 2000r. Niezasadna jest natomiast skarga w pozostałym zakresie. Mimo, że § 5 uchwały narusza prawo to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały. W związku z czym, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd oddalił skargę w pozostałej części. Wobec tego, iż skarga została częściowo uwzględniona, na podstawie art.152 p.p.s.a., Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.