III SA/Łd 694/13

Dnia 24 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 roku sprawy ze skargi Miasta Łódź na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 30 kwietnia 2013 roku nr PNK-I.4131.713.2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr LIX/1264/13 z dnia 27 marca 2013 w sprawie likwidacji Publicznego Gimnazjum nr 40 w Łodzi oddala skargę. W dniu 27 marca 2013 roku Rada Miejska w Łodzi, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 5a, art. 5c pkt 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 28, poz. 146 ze zm.) podjęła uchwałę Nr LIX/1264/13 w sprawie likwidacji z dniem 31 sierpnia 2015 roku Publicznego Gimnazjum nr 40 w Łodzi przy ulicy Kaliskiej 25/27. W dniu 17 kwietnia 2013 roku Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a., zawiadomił Radę Miejską w Łodzi o wszczęciu z urzędu postępowania określonego w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, w celu kontroli legalności uchwały Nr LIX/1264/13 Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie likwidacji Publicznego Gimnazjum nr 40 w Łodzi przy Kaliskiej 25/27. Z treści zawiadomienia wynika, że zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziły informacje uzyskane od Kuratora Oświaty i rodziców uczniów, że po podjęciu uchwały intencyjnej tj. o zamiarze likwidacji szkoły, a przed podjęciem uchwały o likwidacji szkoły rodzice nie zostali powiadomieni o zamiarze jej likwidacji. W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru, zaistniały wątpliwości, czy w procesie likwidacji szkoły nie doszło do naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, w piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 roku, Rada Miejska w Łodzi wskazała, że zgodnie z ustawą, likwidacja szkoły może nastąpić z końcem roku szkolnego, jednakże ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby odbyło się to w roku kalendarzowym, w którym podjęto uchwałę o likwidacji. Innymi słowy, termin likwidacji nie musi pokrywać się z rokiem podjęcia uchwały o likwidacji. Uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie likwidacji Publicznego Gimnazjum nr 40 w Łodzi przy ul. Kaliskiej 25/27, precyzyjnie określa termin likwidacji szkoły na dzień 31 sierpnia 2015 r. Zaproponowanie relatywnie odległego terminu likwidacji w uchwale stwarza sytuację, która jest najmniej dotkliwa dla uczniów. Celem zawiadamiania rodziców uczniów lub pełnoletnich uczniów o zamiarze likwidacji szkoły jest umożliwienie im dokonania wyboru innej szkoły, w której obowiązek szkolny lub obowiązek nauki musiałby lub mógłby być kontynuowany. Interes prawny rodziców uczniów uczęszczających do likwidowanego Liceum, w ocenie Rady nie został naruszony, ponieważ uczniowie dokończą naukę w tej samej szkole. Termin do zawiadomienia rodziców pozostaje otwarty i upłynie w dniu 28 lutego 2015 r., tj. na 6 miesięcy przed terminem faktycznej likwidacji szkoły. Dodatkowo Rada Miejska podkreśliła, że moment likwidacji szkoły został precyzyjnie oznaczony w czasie, nie zastosowano przy tym formuły tzw. stopniowej likwidacji, której konsekwencją miałoby być wstrzymanie naboru do gimnazjum na rok szkolny 2013/2014. Umożliwiono zatem dokonanie naboru do szkoły, jednakże z zastrzeżeniem poinformowania ewentualnie zainteresowanych o podjętych przez Radę Miejską w Łodzi działaniach w przedmiocie likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia 2015 r. W konsekwencji podjęcia przedmiotowej uchwały, osoby wyrażające wolę rozpoczęcia nauki w gimnazjum w roku szkolnym 2013/2014 nie będą miały możliwości zakończenia pełnego cyklu kształcenia w tej jednostce. Jednocześnie, gdyby w wyniku przeprowadzonego naboru pojawili się w szkole uczniowie, którzy nie ukończą nauki w gimnazjum przed terminem jego likwidacji, rodzice tych uczniów zostaną powiadomieni w trybie art. 59 ust. 1 ustawy i zostanie im przedstawiona oferta szkół, w których będą mogli kontynuować naukę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 kwietnia 2013 roku, nr PNK-I.4131.713.2013 Wojewoda Łódzki, działając w oparciu o treść art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr LIX/1264/13 z dnia 27 marca 2013 roku w sprawie likwidacji Publicznego Gimnazjum nr 40 w Łodzi przy ul. Kaliskiej 25/27. Organ nadzoru badając ww. uchwałę stwierdził, że Rada Miejska nie spełniła wymogów formalnych przewidzianych w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z brzmieniem art. 59 ww. ustawy, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Terminem likwidacji jest koniec roku szkolnego - ustawa nie precyzuje o koniec którego roku szkolnego chodzi, dlatego przepis należy interpretować w kontekście zdania drugiego w ust. 1, w którym mowa o zobowiązaniu do powiadomienia "co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji" wymienionych w przepisie podmiotów. Przed terminem określonym w komentowanym przepisie powinny zostać wykonane wszystkie czynności likwidacyjne, a dopiero ostatnią czynnością będzie podjęcie uchwały o likwidacji szkoły publicznej. Organ nadzoru podkreślił, że według posiadanej przez niego wiedzy - rodzice uczniów Publicznego Gimnazjum nr 40 w Łodzi nie zostali, po podjęciu uchwały intencyjnej a przed podjęciem uchwały o likwidacji, powiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły. Powiadomiony został tylko Łódzki Kurator Oświaty, który wydał opinię negatywną co do likwidacji Publicznego Gimnazjum nr 40. Czynność zawiadomienia rodziców jest czynnością obligatoryjną, której wykonanie wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej, a jej pominięcie oznacza faktyczne niewykonanie uchwały intencyjnej. W niniejszej sprawie Rada Miejska podjęła uchwałę o likwidacji szkoły nie przeprowadzając w pełni procedury powiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji, naruszając tym samym art. 59 ustawy o systemie oświaty. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego, Miasto Łódź wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez błędne uznanie, że obowiązek zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły powinien być dopełniony w sytuacji, gdy likwidacja szkoły nastąpi z dniem 31 sierpnia 2015 r. i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi strona, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację podkreśliła, że obowiązkiem zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły zostaną objęci wyłącznie rodzice uczniów, którzy w normalnym trybie nie zakończą cyklu kształcenia tj. z końcem roku szkolnego 2014/2015. Zawiadomienie zostanie dokonane najpóźniej z dniem 28 lutego 2015 roku, co tym samym wypełni dyspozycję art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz .U. z 2012r. poz. 270) – dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 30 kwietnia 2013 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Nr LIX/1264/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie likwidacji z dniem 31 sierpnia 2015 roku Publicznego Gimnazjum nr 40 w Łodzi przy ulicy Kaliskiej 25/27. Oceniając wymogi formalne do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia przez Wojewodę Łódzkiego stwierdzić należy, że zostało wydane z zachowaniem terminu określonego w przepisie art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.). W myśl bowiem powołanego przepisu, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Uchwała Nr LIX/1264/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 marca 2013 r. została doręczona Wojewodzie Łódzkiemu w dniu 3 kwietnia 2013 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 30 kwietnia 2013 r. wydane zostało z zachowaniem przewidzianego w ustawie terminu. Przechodząc natomiast do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, iż obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego lub zarządzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (J. Zimmerman: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, Nr 10, s.48 ). Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w treści art. 91 ust.1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ). Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego, że zakwestionowana uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności. Podstawę prawną objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 marca 2013 r. stanowił przepis art. 59 ust. 1 cyt. wcześniej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Stosownie zaś do art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Z uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 29.11.2010r. sygn. I OPS 2/10 wynika też, iż uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Mając na uwadze wyżej wymieniony zakres regulacji prawnej dotyczącej podejmowania uchwał o likwidacji szkoły, Sąd na podstawie dołączonej dokumentacji obrazującej przebieg procedury likwidacyjnej, ocenia czy: podjęcie uchwały poprzedzone zostało zawiadomieniem rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji; czy likwidacja szkoły została poddana zaopiniowaniu przez Łódzkiego Kuratora Oświaty i czy projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły lub projekt uchwały o likwidacji szkoły został poddany zaopiniowaniu przez związki zawodowe. Kryteria kontroli sądowoadministracyjnej są czysto prawne. Nie ulega wątpliwości, że procedura likwidacji szkoły składa się z dwóch etapów – w pierwszej kolejności podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, która ma charakter intencyjny, następnie zaś organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji wymienione w nim podmioty, tj. rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkoły danego typu i dopiero po wypełnieniu tej procedury możliwe jest podjęcie kroków prowadzących do likwidacji szkoły. Procedura ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wynikający z przepisów i taka jej chronologia została potwierdzona w ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por wyrok NSA z dnia 18.04.2001r., sygn. akt SA/Sz 149/2001, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.03.2011r., sygn. akt II SA/Wa 32/11 ). Należy podkreślić również, że określony w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty termin ma charakter materialnoprawny, co oznacza, iż nie może zostać przywrócony, a jego niedochowanie przesądza o bezskuteczności zawiadomienia. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż po podjęciu przez Radę Miejską w Łodzi tzw. uchwały intencyjnej (o zamiarze likwidacji szkoły) w dniu 6 lutego 2013 r., a przed podjęciem uchwały o likwidacji z dnia 27 marca 2013 r. nie skierowano zawiadomień do rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły. Powiadomiony został tylko Łódzki Kurator Oświaty, który wydał negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. Błędne jest natomiast stanowisko Rady Miejskiej w Łodzi, iż termin 6 miesięcy w tej sprawie pozostaje otwarty i upłynie ostatecznie w dniu 28 lutego 2015 r., gdyż likwidacja nastąpi przez wygaszenie, a jej zakończenie przewidziano na dzień 31 sierpnia 2015 r. Przede wszystkim należy zauważyć, iż ustawa o systemie oświaty nie zna takiego trybu likwidacji szkoły. Przepis jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych: należy zawiadomić wymienione w nim podmioty "na 6 miesięcy przed terminem o zamiarze likwidacji". Z powołanego sformułowania wynika, że skoro organ prowadzący szkołę powziął zamiar o likwidacji szkoły, to powinien był o tym fakcie zawiadomić wskazany przez ustawodawcę krąg podmiotów. Wolą ustawodawcy jest bowiem, aby wyszczególniony krąg podmiotów był zawiadomiony w nieprzekraczalnym sześciomiesięcznym terminie nie o likwidacji szkoły, lecz o zamiarze jej likwidacji. Należy wskazać, że ratio legis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest, aby rodzice mogli zapoznać się z planowaną likwidacją szkoły, do której uczęszczają ich dzieci, przeanalizować tę okoliczność i podjąć ewentualne kroki w celu znalezienia innej odpowiedniej placówki, o tym samym profilu i charakterze. Tym samym skład orzekający WSA w Łodzi nie zgadza się z poglądem zaprezentowanym w wyroku z dnia 27 września 2012 r. II SA/Bk 609/12 oraz z dnia 11 października 2012 r. II SA/Ol 490/12, iż termin do zawiadomienia rodziców uczniów "wygaszanej" szkoły, o zamiarze jej likwidacji, wiąże się z terminem likwidacji rozumianej jako całkowite zaprzestanie funkcjonowania placówki, a nie z początkiem procesu wygaszania działalności szkoły. Przyjęcie takiego stanowiska, powodowałoby, iż wbrew treści art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, rodzice uczniów likwidowanej szkoły otrzymywaliby powiadomienie nie o zamiarze likwidacji szkoły, lecz powiadomienie o faktycznej likwidacji szkoły. Prawidłowo zatem Wojewoda Łódzki zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym wyeliminował wadliwą uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi, w której niewłaściwie zastosowano przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten dopuszczając możliwość likwidacji szkoły z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę nałożył na organ liczne obowiązki, których spełnienie warunkuje skuteczność i zgodność z prawem podjętych czynności. Jednym z warunków jest obowiązek zawiadomienia, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Dopiero bowiem po zawiadomieniu o zamiarze likwidacji szkoły może być podjęta uchwała w sprawie jej likwidacji – por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I ISK 1143/09 (Lex nr 594922). Z powyższych względów uznając, iż skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw prawnych, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił. bg