III SA/Łd 798/13

Dnia 30 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łowiczu na uchwałę Rady Gminy Bielawy z dnia 20 lipca 2011 r. nr IX/45/2011 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne i oddziały przedszkolne przy szkołach podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Bielawy oddala skargę. W dniu 20 lipca 2011r. Rada Gminy Bielawy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) podjęła uchwałę nr IX/45/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne i oddziały przedszkolne przy szkołach podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Bielawy. Przedmiotowa uchwała w § 2 stanowi, że świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Bielawy przez pięć dni tygodniu, z wyłączeniem dni świątecznych i przerw w pracy przedszkola ustalonych przez organ prowadzący, w wymiarze pięciu godzin dziennie i w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, o której nowa w § 1 pkt 2, realizowane są bezpłatnie. Świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Bielawy w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, o której mowa w § 1 pkt 2, są odpłatne (§ 3 ust. 1). Zgodnie zaś z § 3 ust. 3 uchwały ustala się opłatę za jedną godzinę świadczenia, o którym mowa w ust. 1 w wysokości 0,13% minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego w odrębnych przepisach. Opłata, o której mowa w pkt 3 podlega zaokrągleniu do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych (§ 3 ust. 4). Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Łowiczu. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zarzucił rażące naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty polegające na: - brak precyzyjnego wskazania w treści § 3 ust. 1 i ust. 3 uchwały rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność; - ustaleniu w § 3 ust. 3 uchwały odpłatności w formie stałej opłaty za jedną godzinę świadczenia, wykraczającego poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, w wysokości 0,13% minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego w odrębnych przepisach, nie zaś do charakteru, ilości i czasu trwania świadczeń, z których faktycznie dziecko korzysta, - ustaleniu w § 3 ust. 4 uchwały, że opłata podlega zaokrągleniu do pełnych złotych oraz uszczegółowieniu sposobu zaokrąglenia kwot, - przekroczeniu delegacji ustawowej w § 4 ust. 2 i 4 uchwały poprzez ustalenie, że szczegółowy zakres i odpłatności za świadczenia opiekuńczo- wychowawcze, o których mowa w § 2 ust. 2 oraz opłat za korzystanie przez dziecko z wyżywienia określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka przed lub z chwilą rozpoczęcia uczęszczania dziecka do przedszkola. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Gminy Bielawy wnosił o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zaokrąglenia opłaty oraz uszczegółowienia sposobu zaokrąglenia podniósł, że nie ma przepisu zabraniającego tego rodzaju praktyki, jednakże Rada Gminy Bielawy dokona stosownej zmiany w przedmiotowej uchwale, uchylając ten zapis. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270.), dalej: p.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rada Gminy Bielawy nr IX/45/11 z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne i oddziały przedszkolne przy szkołach podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Bielawy, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) Uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2005 r. sygn. akt l OSK 971/05, LEX nr 196727). Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale jest bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zaskarżona uchwała została uchwalona 20 lipca 2011 r., a więc po zmianie stanu prawnego, jaka nastąpiła z dniem 1 września 2010 r. ze względu na wejście w życie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991). W rezultacie powyższej zmiany brak jest podstaw do zastosowania do nowego stanu prawnego poglądów wyrażanych przez orzecznictwo sądowoadministracyjne w stosunku do poprzednio obowiązujących regulacji prawnych, odmiennych niż obecne. Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w wersji obowiązującej, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym zakres bezpłatnych świadczeń, udzielanych przez przedszkole publiczne nie jest już powiązany z bezpłatnym nauczaniem i wychowaniem w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (jak było poprzednio), a związany jest wyłącznie z czasokresem pobytu dziecka w przedszkolu. Od dnia 1 września 2010 r. publiczne przedszkole ma więc obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze, co najmniej 5 godzin dziennie, co oznacza, że zarówno w tym czasie może być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jak i w czasie późniejszym ( za który jest już pobierana opłata). Obecnie więc, nie ma już znaczenia, jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zakres zaś świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne jest, jak wyżej wspomniano, określony ustawowo i dotyczy wychowania oraz opieki nad dziećmi. Szczegółowy przy tym zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy oświatowej). On też stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego programu zajęć, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik nr 1 do cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624 ze zm.). W związku z powyższym – w aktualnym stanie prawnym – zbędne jest wymienianie w uchwale rady gminy szczegółowych świadczeń, za które określa ona opłaty. Przedszkole musi realizować odpowiedni program wychowawczo - dydaktyczny i sprawować nad dziećmi opiekę. Natomiast realizacja tych zadań podlega kontroli ze strony zarówno nadzoru pedagogicznego jak i administracyjnego oraz społecznego (rada przedszkola i rada rodziców). W obecnym stanie prawnym jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu. Zaskarżona uchwała nie wprowadza za uczęszczanie do przedszkola opłaty stałej. Opłata ta – jak stanowi uchwała - jest bowiem naliczana za jedną godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest ona więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w przedszkolu, tymczasem o opłacie stałej można mówić wtedy, gdy jest ona ustalona niezależnie od czasu, w jakim są udzielane świadczenia. Ustalenie opłaty za jedną godzinę świadczenia na poziomie 0,13 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego w odrębnych przepisach, nie pokrywa kosztów prowadzonych zajęć, a zatem – w istocie rzeczy - to Gmina Bielawy ponosi koszty związane z finansowaniem zajęć w przedszkolu. Opłata, do której są zobowiązani rodzice, ma w tych warunkach praktycznie charakter symboliczny, co skutkuje przyjęciem, że zbędne jest przedstawianie w uchwale kalkulacji ekonomicznej, która była podstawę do wyliczenia powyższej kwoty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/12, I OSK 1581/12, I OSK 1777/12, I OSK 2158/12, z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 23/13 i z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 607/13). Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący ustalenia w § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały, że opłata podlega zaokrągleniu do pełnych złotych oraz uszczegółowienie sposobu zaokrąglenia. W ocenie Sądu, kwestia "zaokrąglania" wnoszonych do budżetu Gminy opłat mieści się w pojęciu "określenia wysokości opłat". Od tego bowiem w jaki sposób dokonane zostanie "zaokrąglenie" opłaty, zależeć będzie jej faktyczna wysokość. Wszelkie zapisy dotyczące sposobu wnoszenia opłat mają, zdaniem Sądu, charakter informacyjny, porządkujący oraz ułatwiający stronom wzajemne rozliczanie. Zapisy te określają jedynie techniczny sposób obliczenia odpłatności i są niewątpliwie elementem ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o. Poza tym, ustalenie w uchwale zasad zaokrąglania opłat do pełnych złotych nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania, stąd nie można w tym wypadku mówić o oczywistej i bezpośredniej sprzeczności uchwały z prawem. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego przekroczenia delegacji ustawowej w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały poprzez ustalenie, że szczegółowy zakres i odpłatności za świadczenia opiekuńczo – wychowawcze, o których mowa w § 2 ust. 2 oraz opłat za korzystanie przez dziecko z wyżywienia określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka, stwierdzić należy, że Rada Gminy Bielawy nie dokonała w ten sposób przeniesienia części swoich kompetencji, wynikających z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, na rzecz innego podmiotu. Szczegółowe, techniczne warunki korzystania z usług konkretnego przedszkola, (m. in. z uwagi na postanowienia jego statutu) ostatecznie muszą być bowiem precyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi, to jest: dyrektorem konkretnego przedszkola i rodzicami (opiekunami) danego dziecka. Przepis ten określa więc jedynie techniczny sposób zawarcia umowy oraz sposób pobierania opłat za świadczenia opiekuńczo -wychowawcze. Z jego treści nie wynika, aby miał on stanowić podstawę, czy też umocowanie do autonomicznego określania przez dyrektorów przedszkoli warunków udzielania świadczeń przedszkolnych. Zauważyć też należy, że kolejna nowelizacja ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie z dniem 1 września 2013 r. przewiduje nawet, że organ prowadzący może upoważnić do udzielania zwolnień dyrektora przedszkola, a w przypadku innej formy wychowania przedszkolnego – także dyrektora odpowiedniej szkoły podstawowej (w art. 1 pkt 4 lit. h) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. poz. 827) – por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1005/13. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.