III SA/Łd 812/13

Dnia 10 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant specjalista Aneta Brzezińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie na uchwałę Rady Gminy Drużbice z dnia 27 czerwca 2011 r. nr VIII/49/2011 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez Punkty Przedszkolne w Zespole Szkolno - Przedszkolnym w Drużbicach oraz w Szkole Podstawowej w Wadlewie oddala skargę. W dniu 27 czerwca 2011 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1531 ze zm. ) oraz art. 5 c pkt 1, art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 526, poz. 2572 ze, zm.) Rada Gminy Drużbice podjęła uchwałę nr VIII/49/2011 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez Punkty Przedszkolne w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Drużbicach oraz w Szkole Podstawowej w Wadlewie. W uchwale wskazano min., że usługi świadczone przez punkty przedszkolne w Zespole Szkolno – Przedszkolnym w Drużbicach oraz w Szkole Podstawowej w Wadlewie w zakresie realizacji programu przedszkolnego ( nauczanie, wychowanie, opieka) uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego są bezpłatne w wymiarze 5 godzin dziennie (§ 1). W § 2 ust. 1 uchwały ustalono odpłatność rodziców za świadczenia ( wymienione w punktach 1 – 5) udzielane w czasie przekraczającym wymiar zajęć, określonych w § 1. Za ww. świadczenia ustalono opłatę za każdą rozpoczętą godzinę, w wysokości 0,1 % minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę za dany rok (§ 2 ust. 2 uchwały). Ponadto w § 5 ust. 1 uchwały wskazano, iż opłata, o której mowa w § 2, nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności nauki języków obcych i rytmiki, realizowanych na wniosek rodziców. W § 5 ust. 2 ustalono, iż koszty wyżywienia dziecka obejmują skalkulowane koszty zakupów surowców zużytych do przyrządzania posiłków, ustalane przez dyrektora przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym, z uwzględnieniem norm żywieniowych. Uchwała weszła w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dniem 1 września 2011r. Na powyższą uchwałę, w dniu 28 grudnia 2012 r. Prokurator Rejonowy w Bełchatowie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, polegające na braku wyodrębnienia kosztów poszczególnych świadczeń realizowanych poza bezpłatnym pięciogodzinnym czasem, o którym mowa w § 2 ust. 2 uchwały oraz poprzez powiązanie opłaty, o której mowa w § 2 ust. 2 z minimalnym wynagrodzeniem za pracę ustalonym zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, co powoduje, że opłata ta, jako świadczenie mające być świadczeniem ekwiwalentnym organu władzy publicznej jest niezgodna ze swoim charakterem; - art. 14 ust. 6 o systemie oświaty poprzez zawarcie w § 5 ust. 1 uchwały regulacji dotyczącej opłat za korzystania z wyżywienia, pomimo braku podstawy prawnej. Stawiając powyższe zarzut Prokurator Rejonowy w Bełchatowie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadniając skargę wskazano, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Natomiast z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika upoważnienie organu prowadzącego przedszkole do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym 5 godzinny wymiar podstawy programowej. Zdaniem Prokuratora powyższe uprawnienie organu prowadzącego przedszkole nie ma charakteru dowolnego. Ustalane bowiem na podstawie tego upoważnienia opłaty muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia i być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Organ prowadzący musi zatem wykazać, że wysokość ustalonego świadczenia pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną usługą i korzystaniem z niej. Ustalając opłatę organ prowadzący jest obowiązany szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenia pobierana jest opłata i co się na owe świadczenie składa. Zdaniem Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie oferowane świadczenia winny być wymienione enumeratywnie. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy Drużbice, w § 2 ust. 1 jedynie w sposób przykładowy, nie dokonując kalkulacji ekonomicznej, wymieniła rodzaj dodatkowych świadczeń, za który pobierane są opłaty. Powyższe oznacza, że brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i dydaktycznych, jak również brak określenia opłat za te świadczenia, pozbawia rodziców dzieci przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Ponadto zdaniem Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie zaskarżona uchwała w § 2 ust. 2 zawiera niedopuszczalną regulację wiążąca wysokość opłat z minimalnym wynagrodzeniem za płacę, co oznacza automatyczny jej wzrost przy ewentualnym podwyższeniu płacy minimalnej. Za niezgodną z obowiązującym prawem należy również uznać, zawartą w § 5 ust. 2 regulację dotyczącą opłat za wyżywienie dzieci. W ocenie strony skarżącej Rada Gminy nie ma jakichkolwiek uprawnień do uchwalania przepisów w tym zakresie. Kwestie te reguluje przepis art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który powierza tę kompetencję dyrektorowi placówki w porozumieniu z organem ją prowadzącym. Tym samym powtórzenie w zaskarżonej uchwale powtórzenie materii uregulowanej ustawowo stanowi niedopuszczalny zabieg. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Drużbice wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Kontrolowana uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest gmina, została wydana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który z kolei w zakresie wyznaczenia ram tych świadczeń odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Te materialnoprawne podstawy zaskarżonej uchwały obowiązują w aktualnym brzmieniu od 1 września 2010 r., bowiem zostały zmienione ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. Nr 148, poz. 991, zwana dalej "ustawą zmieniającą"). Zgodnie z w/w przepisem, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W związku z powyższym, podkreślić należy, że od dnia 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń, udzielanych przez przedszkole publiczne nie jest już powiązany z bezpłatnym nauczaniem i wychowaniem w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (jak było poprzednio), a związany jest wyłącznie z czasokresem pobytu dziecka w przedszkolu. Poprzednia regulacja prawna, dotycząca bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkola odwoływała się bowiem do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przy czym – stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) - dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle zatem takiego unormowania prawnego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko o konieczności wskazywania, w uchwale organu stanowiącego gminy, zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i dokładnej kalkulacji ekonomicznej. W ten sposób bowiem było dopiero możliwe zweryfikowanie, czy opłatą nie są objęte świadczenia ustawowo udzielane przez przedszkola jako bezpłatne (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/08). Aktualnie natomiast publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze, co najmniej 5 godzin dziennie, co oznacza, że zarówno w tym czasie może być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jak i w czasie późniejszym ( za który jest już pobierana opłata). Obecnie więc, nie ma już znaczenia, jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zakres zaś świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne jest, jak wyżej wspomniano, określony ustawowo i dotyczy wychowania oraz opieki nad dziećmi. Szczegółowy przy tym zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). On też stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego programu zajęć, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. 2009 r., nr 4, poz. 17). W związku z tym – w aktualnym stanie prawnym – zbędne jest wymienianie w uchwale rady gminy szczegółowych świadczeń, za które określa ona opłaty. Obecnie bowiem nie ma już wątpliwości, że przedszkole musi realizować odpowiedni program wychowawczo – dydaktyczny i sprawować nad dziećmi opiekę. Podkreślić też wypada, że realizacja tych zadań podlega kontroli ze strony zarówno nadzoru pedagogicznego jak i administracyjnego oraz społecznego poprzez radę przedszkola i radę rodziców (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1581/12). Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty w powiązaniu z minimalnym wynagrodzeniem za płacę wskazać należy, iż opłata ta jest naliczana za każdą, rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Ustalenie w zaskarżonej uchwale opłaty na poziomie 0,1 %minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę za dany rok, nie pokrywa w pełni kosztów prowadzonych zajęć. Opłata, do której są zobowiązani rodzice, ma w tych warunkach praktycznie charakter symboliczny, co skutkuje przyjęciem, że zbędne jest przedstawianie w uchwale kalkulacji ekonomicznej, która była podstawę do wyliczenia powyższej kwoty (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/12, I OSK 1581/12, I OSK 1777/12, I OSK 2158/12, z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 23/13 i z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 607/13). Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że Prokurator niezasadnie zarzuca, że konieczne jest wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w części objętej opłatą. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego, że przy ustalaniu opłaty ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego. Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń byłoby uzasadnione gdyby prowadzący placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, jak i koszty osobowe i rzeczowe. Tymczasem zgodnie z przepisami w aktualnym brzmieniu opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola powinna być uzależniona jedynie od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem ( por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, baza orzeczeń NSA). Odnośnie zarzutów dotyczących § 5 zaskarżonej uchwały stwierdzić trzeba, iż przepis ten ma charakter informacyjny. W myśl § 5 ust. 2 koszty wyżywienia ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym. Zgodnie z art. 67 a ustawy o systemie oświaty warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Analiza przepisu § 5 ust. 1 i ust. 2 wskazuje, że opłata za wyżywienie nie jest objęta opłatą ustaloną na podstawie art.14 ust.5 ustawy. Opłata za wyżywienie ustalana jest odrębnie, niezależnie od opłaty, o której mowa w art.14 ust.5 ustawy. Przepis § 5 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały nie kreuje nowego prawa lecz ma jedynie charakter informacyjny. Informuje on rodziców dziecka o konieczności uiszczenia jeszcze dodatkowej opłaty za wyżywienie dziecka. W sytuacji gdy przepis § 5 ma wyłącznie charakter informacyjny to jego umieszczenia w zaskarżonej uchwale nie można uznać za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.