III SA/Łd 969/25

Dnia 10 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sekretarz sądowy Marta Duda, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi E. C. na czynność Starosty Zgierskiego z dnia 29 października 2025 roku znak: ZA.6310.86.2025 w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. III SA/Łd 969/25 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga E. C. na czynność Starosty Zgierskiego działającego przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Zgierzu polegającą na odmowie przyznania jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej, wyrażoną w piśmie Powiatowego Urzędu Pracy w Zgierzu z 29 października 2025 r. (znak ZA.6310.86.2025). Z akt sprawy wynika, że E. C. na zasadach określonych w ustawie z 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (tj. Dz.U. z 2025 r., poz. 620 ze zm.) [dalej: ustawa o rynku pracy] 2 września 2025 roku złożyła do Powiatowego Urzędu Pracy w Zgierzu wniosek o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. We wniosku podała w szczególności, że planuje otworzyć stanowisko stylizacji paznokci w pomieszczeniu podnajętym od S. G. prowadzącej działalność fryzjerską w wynajmowanym lokalu. Skarżąca jako kod planowanej działalności podała PKD.96.22.Z. Ponadto do wniosku załączono umowę przedwstępną podnajmu z [...] zawartą z S. G., która z kolei jest najemcą lokalu na podstawie umowy najmu lokalu użytkowego z [...] r. Z tej ostatniej umowy wynika, że "najemca nie ma prawa oddania lokalu osobie trzeciej do bezpłatnego używania, ani w podnajem, chyba że uzyska pisemną zgodę wynajmującego. Wynajmujący dopuszcza i wyraża zgodę jedynie na podnajęcie stanowiska pracy fryzjerskiego/kosmetycznego, bez naruszenia pozostałych warunków dotyczących najmu lokalu" ( § 4 ust. 3 umowy najmu). Pismem z 29 października 2025 roku (znak: ZA.6310.86.2025) działający w imieniu Starosty Zgierskiego Powiatowy Urząd Pracy w Zgierzu poinformował skarżącą, że jej wniosek został rozpatrzony negatywnie. Organ wskazał, iż mając na względzie racjonalność gospodarowania środkami publicznymi wziął pod uwagę fakt, iż pod wskazanym adresem planowanego przedsięwzięcia istnieje firma o tym samym kodzie PKD (96.22.Z). Ponadto z przedwstępnej umowy najmu wynika, iż S. G. nie posiada tytułu prawnego do wynajmowanego lokalu. Na powyższą czynność pismem opatrzonym datą 26 listopada 2025 r. E. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając organowi następujące naruszenia: 1. rażąco błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż S. G. nie posiada tytułu prawnego do wynajmowanego lokalu, podczas gdy z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że jest ona najemcą lokalu, a umowa najmu wprost dopuszcza możliwość jego podnajmu, na podstawie której skarżąca zawarła z S. G. umowę przedwstępną podnajmu - co doprowadziło do bezzasadnej odmowy przyznania środków, 2. naruszenie zasady związania organu własnymi kryteriami oraz zasady zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP) poprzez mechaniczne utożsamienie pojęcia "takiego samego profilu działalności" wyłącznie z kodem PKD 96.02.Z, pomimo że: faktycznie planowana działalność dotyczy stylizacji paznokci, w tym samym lokalu jest prowadzona działalność fryzjerska, z dołączonego do wniosku oświadczenia aktualnej najemczyni lokalu wprost wynika, że jej działalność obejmuje wyłącznie usługi fryzjerskie, co oznacza, iż organ pominął treść zebranego materiału dowodowego oraz zastosował kryterium "identycznego profilu" w sposób sprzeczny z jego celem i funkcją, 3. dowolność w korzystaniu z uznania administracyjnego, sprzeczną ze standardem wynikającym z art. 147 ustawy o rynku pracy w zw. z art. 2 Konstytucji RP, przejawiającą się w pominięciu istotnych dokumentów (oświadczenie obecnej najemczyni, umowa najmu z prawem podnajmu, umowa przedwstępna podnajmu) oraz lakonicznym i nieprecyzyjnym uzasadnieniu odmowy, które uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu i skuteczną kontrolę sądową. Mając na względnie powyższe zarzuty strona wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego aktu odmawiającego przyznania jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej, 2. stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy przyznania jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej, 3. zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia wniosku strony o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej z 2 września 2025 r., z pominięciem zakwestionowanych w niniejszej skardze przesłanek, 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jest osobą zarejestrowaną jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w Zgierzu. We wniosku o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie pielęgnacji urody, ze szczególnym uwzględnieniem stylizacji paznokci (PKD 96.02.Z "fryzjerstwo i pozostałe zabiegi kosmetyczne") jako miejsce wykonywania działalności strona wskazała lokal położony w A. przy ul. [...]. W lokalu tym jest już prowadzona działalność gospodarcza o kodzie PKD 96.02.Z - usługi fryzjerskie. Do wniosku dołączono w szczególności: oświadczenie aktualnej najemczyni lokalu – S. G., że prowadzi ona w tym miejscu wyłącznie działalność fryzjerską, a nie usługi stylizacji paznokci; umowę najmu lokalu łączącą S. G. z właścicielem, w której przewidziano możliwość podnajmu lokalu, umowę przedwstępną podnajmu zawartą pomiędzy stroną a S. G., na mocy której po uzyskaniu środków skarżąca zamierza prowadzić w części lokalu działalność w zakresie stylizacji paznokci. Strona wyjaśniła, że planowała komplementarne funkcjonowanie obu działalności stylizacji paznokci - z korzyścią dla klientek, które mogłyby skorzystać z obu usług w jednym miejscu. Skarżąca stwierdziła, że organ ograniczył się do mechanicznego porównania numerów PKD - stwierdził, że ponieważ zarówno istniejąca działalność fryzjerska, jak i planowana działalność stylizacji paznokci posługują się kodem 96.02.Z, to mamy do czynienia z "takim samym profilem". Jednocześnie organ całkowicie pominął dołączone do wniosku oświadczenie S. G. oraz opis planowanej działalności. Oznacza to, że organ zignorował istotny materiał dowodowy i zastosował kryterium "profilu" w sposób sprzeczny z jego funkcją oraz wbrew zasadzie racjonalnego gospodarowania środkami Funduszu Pracy. Z punktu widzenia klientek są to usługi rożne i wzajemnie się uzupełniające, a nie tożsame. Co więcej organ wskazał, że "z przedwstępnej umowy najmu wynika, iż S. G. nie posiada tytułu prawnego do wynajmowanego lokalu". Skarżąca zauważyła, że twierdzenie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z załączonymi dokumentami: S. G. jest najemcą lokalu na podstawie umowy najmu zawartej z właścicielem, umowa ta wprost przewiduje możliwość podnajmu lokalu, a na tej podstawie zawarła z S. G. umowę przedwstępną podnajmu, którą załączyła do wniosku. Zdaniem strony odmowa przyznania środków oparta na tak oczywiście błędnej ocenie treści przedłożonych dokumentów stanowi rażące naruszenie standardu rzetelnego ustalania stanu faktycznego i jest nie do pogodzenia ani z przepisami ustawy o rynku pracy, ani z zasadą zaufania do organów władzy publicznej. W świetle art. 147 ustawy o rynku pracy starosta dysponuje co prawda uznaniem przy przyznawaniu środków, lecz nie może ono przybierać postaci dowolności - organ ma obowiązek rzetelnie odnieść się do wszystkich okoliczności sprawy i stosować własne kryteria w sposób przejrzysty oraz nienaruszający zasady zaufania obywateli do państwa. Tych wymogów zaskarżona odmowa nie spełnia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Zgierzu wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi, zaś ewentualnie o oddalenie skargi. Motywując wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał na brak zdolności sądowej - przesłanka odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a]. W ocenie organu Starosta Zgierski nie posiada zdolności sądowej. Powiat jako osoba prawna występuje w postępowaniu przed sądem administracyjnym jako strona, zaś zdolność procesową do podejmowania czynności w postępowaniu i reprezentowaniu Powiatu ma Starosta. Z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym można bowiem wyprowadzić wniosek, że Starosta przede wszystkim organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz i nie ma odrębnego bytu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 ustawy p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej, która to sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Niezależenie od powyższego, w dalszej części odpowiedzi podniesiono okoliczności stanowiące o merytorycznej bezzasadności skargi. Organ wskazał, że zobowiązany jest gospodarować środkami publicznymi z zachowaniem zasad przewidzianych przepisami prawa między innymi zasad celowego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych, a także optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Dla realizacji powyższego służy m.in. wprowadzenie przez Urząd wewnętrznych regulaminów tzw. Informacji dotyczącej przyznawania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej w Powiatowym Urzędzie Pracy w Zgierzu w roku 2025, które w ślad za obowiązującymi przepisami doprecyzowują warunki i zasady przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej. W przytoczonej Informacji w punkcie II. "WARUNKI UBIEGANIA SIĘ O ŚRODKI NA PODJĘCIE DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ" znajdują się postanowienia, które należy spełnić, aby otrzymać dofinansowanie do otworzenia działalności gospodarczej. Jedną z takich regulacji jest powód odmowy przyznania wsparcia skarżącej, tj. "...Jednocześnie pod ww. adresem nie może być prowadzona działalność gospodarcza o takim samym profilu (następuje weryfikacja PKD zarówno przeważającego jak i pobocznych ujętych we wpisie CEIDG)". Zdaniem organu, bezrobotna składając podpis pod oświadczeniem była świadoma, iż pod adresem planowanej działalności gospodarczej nie może znajdować się działalność o takim samym profilu, czego w pierwotnej odmowie nie kwestionowała. Skarżąca wskazuje, iż złożyła wniosek o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej o kodzie PKD 96.02.Z "Fryzjerstwo i pozostałe zabiegi kosmetyczne" z uwzględnieniem stylizacji paznokci, co nie jest zgodne ze tanem faktycznym. Bezrobotna złożyła wniosek o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej o kodzie PKD 96.22.Z "Działalność w zakresie pielęgnacji urody i pozostała działalność kosmetyczna". Co więcej, skarżąca podnosi, iż w podnajmowanym przez nią lokalu nie jest prowadzona działalność o profilu stylizacji paznokci. Zgodnie z danymi z CEIDG S. G. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie m.in. PKD 96.22.Z "Działalność w zakresie pielęgnacji urody i pozostała działalność kosmetyczna". Komisja w trakcie opiniowania przyjęła do wiadomości stanowisko z pisma S. G., w którym informuje, iż prowadzi działalność gospodarczą w zakresie fryzjerstwa. Nie mniej jednak z danych z CEIDG wynika, iż nie jest to jedyny charakter prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto wynika to również z umowy najmu lokalu, w której wpisano, iż pod wskazanym adresem prowadzona będzie działalność fryzjersko-kosmetyczna. Umowę tę podpisała S. G., zatem najemca. Z przedłożonej umowy podnajmu nie wynika, iż właściciel lokalu wyraził pisemną zgodę na podnajem lokalu. Konieczność uzyskania zgody właściciela lokalu wynika z § 4 ust. 3 umowy najmu lokalu użytkowanego z [...] r. zawartej pomiędzy S. G. a wynajmującym. Skarżąca podniosła zarzut, iż w przedwstępnej umowie najmu S. G. taką zgodę posiada. Zdaniem organu, w przytoczonej umowie znajduje się jedynie postanowienie, iż "Wynajmujący oświadcza, że posiada zgodę na podnajęcie części ww. lokalu, zgodnie z paragrafem 4 ust. 3 umowy najmu". Jednak to jest tylko oświadczenie, a nie ma załączonej pisemnej zgody wynajmującego. Dodatkowo organ podniósł, że w przedwstępnej umowie najmu lokalu jest mowa o podnajęciu części lokalu użytkowego, a nie stanowiska fryzjerskiego/kosmetycznego. Stanowisko kosmetyczne związane z prowadzeniem przez skarżącą działalności w zakresie stylizacji paznokci miało zostać utworzone i wyposażone przez skarżącą przy udziale środków, o które wnioskowała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącej jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Przed bezpośrednim odniesieniem się do wniosku organu o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 w związku z postawionym zarzutem braku zdolności sądowej zaskarżonego organu poczynić należy wstępne uwagi co do generalnego uprawnienia w przedmiocie zaskarżenia czynności polegającej na odmowie przyznania jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że pismo informujące wnioskodawcę o nieuwzględnieniu jego wniosku o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej, będące wyrazem woli decyzyjnej organu podjętej w oparciu o art. 147 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (tj. Dz.U. z 2025 r., poz. 620 ze zm.) [dalej: ustawa o rynku pracy] należy do aktów objętych kontrolą sądowoadministracyjną, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. (por. wyroki wydane co prawda na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2025 r., poz. 214 ze zm.), wciąż jednak aktualne w zakresie zawartych w nich konkluzji o tym, iż w takich przypadkach mamy do czynienia z rozstrzyganiem o dysponowaniu środkami publicznymi na mocy ustawy w indywidualnych sprawach - wyroki: NSA z 9 czerwca 2017 r., I OSK 2770/16 oraz z 4 września 2014 r., I OSK 413/14; wyroki WSA w Kielcach z 8 października 2014 r., II SA/Ke 553/14 oraz z 20 lipca 2016 r., II SA/Ke 225/16, wyroki WSA w Krakowie z 10 lipca 2017 r., III SA/Kr 431/17 oraz z 26 listopada 2020 r., III SA/Kr 736/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 2 lutego 2017 r., II SA/Rz 848/16, wyroki WSA w Poznaniu z 4 maja 2016 r., II SA/Po 130/16 oraz z 22 listopada 2013 r., II SA/Po 56/13, wyrok WSA w Warszawie z 24 maja 2011 r., II SA/Wa 270/11, postanowienie WSA w Gliwicach z 25 listopada 2014 r., IV SA/Gl 698/14). Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Charakter współczesnej administracji państwowej powoduje, że rozstrzyga ona sprawy związane z zarządzaniem sprawami publicznymi w różny sposób, w tym poprzez dokonywanie czynności materialno-technicznych, np. poprzez wydanie dokumentu takiego jak dowód osobisty, czy przyznanie uprawnienia lub świadczenia, np. dofinansowania. Ustawodawca odchodzi od konieczności załatwiania tego typu spraw w formie decyzji administracyjnych. Akt lub czynność materialno-techniczna w sprawie indywidualnej charakteryzuje się tym, że dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, ma charakter publiczny, jest podejmowana w sprawie indywidualnej, nie ma charakteru decyzji lub postanowienia, a więc norma prawa administracyjnego nie wymaga od niego konkretyzacji przy pomocy sformalizowanej procedury administracyjnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, s. 54 -55, Warszawa 2011 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., I OSK 1736/11). W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że kwestia przyznania lub odmowy przyznania jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podstawą prawną do przyznania takiego dofinansowania jest bowiem art. 147 ust. 1 ustawy o rynku pracy. Rozstrzygnięcie w tym zakresie dotyczy uprawnienia polegającego na przyznaniu jednorazowych środków finansowych wnioskodawcy zamierzającemu podjąć działalność gospodarczą, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej oraz konsultacji i doradztwa związanych z podjęciem tej działalności. Pomoc tego rodzaju ma charakter publiczny, ponieważ - jako jeden z instrumentów rynku pracy wspierających podstawowe usługi tegoż rynku - jest przyznawana przez organ administracji publicznej w sprawie skierowanej do podmiotu niebędącego organem administracji publicznej. Rozstrzygnięcie podejmowane jest natomiast w sprawie indywidualnej, gdyż przyznanie lub odmowa przyznania jednorazowego dofinansowania dotyczy konkretnego bezrobotnego, który złożył stosowny wniosek. Należy jednocześnie podkreślić, że sprawy dotyczące dofinansowania podjęcia przez bezrobotnego działalności gospodarczej ze środków Funduszu Pracy nie są załatwiane w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem ich konkretyzacja nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Wnioskodawca składa bowiem wniosek o ustalonej treści wraz z oświadczeniami. Wniosek taki podlega ocenie i jest podstawą do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Podstawą przyznania dofinansowania jest zawarta umowa. W przepisach wykonawczych do ustawy o rynku pracy (podobnie jak i w przypadku poprzednio obowiązującej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) wyraźnie wskazano, że o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku o dofinansowanie starosta powiadamia wnioskodawcę w formie pisemnej w postaci papierowej, w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. W przypadku nieuwzględnienia wniosku starosta podaje przyczynę odmowy. Prawodawca nie przewidział zatem formy decyzji administracyjnej jako sposobu zakończenia sprawy o odmowie przyznania dofinansowania, ale określił, że wnioskodawca otrzymuje jedynie pisemne powiadomienie o odmowie, w którym podaje się przyczyny odmowy. Stanowisko powyższe ma także oparcie w treści art. 38 pkt 14 ustawy o rynku pracy. Przepis ten określa, w jakich sprawach z zakresu opisanego przez powyższą ustawę starosta wydaje decyzje administracyjne, nie zaliczając jednakże do tej kategorii sprawy dotyczącej odmowy przyznania dofinansowania kosztów rozpoczęcia działalności gospodarczej. Okoliczność zatem, że pismo informujące wnioskodawcę o odmowie przyznania dofinansowania nie posiada cech decyzji administracyjnej nie oznacza, że nie podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż zawiera wszystkie elementy wymagane do uznania go za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., o których była mowa wyżej (por. też wskazane już wyżej wyroki NSA z 24 stycznia 2012 r., I OSK 1736/11 oraz WSA w Warszawie z 24 maja 2011 r., II SA/Wa 270/11; WSA w Poznaniu z 22 listopada 2013 r., II SAB/Po 56/13). Na gruncie niniejszej sprawy aktem takim jest zatem pismo z 29 października 2025 r., które zostało wydane w indywidualnej sprawie i skierowane do oznaczonej osoby - skarżącej, dotyczy uprawnienia podmiotu - możliwości uzyskania dofinansowania, określonego w przepisach art. 147 ust. 1 ustawy o rynku pracy oraz ma charakter publiczny, gdyż rozstrzygnięcie o odmowie przyznania jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej i zostało podjęte organ administracji publicznej. Jest to więc jednostronne władcze rozstrzygnięcie w sprawie przyznania określonego uprawnienia wydane w indywidualnej sprawie. W tym miejscu wyjaśnić jeszcze należy, że postępowanie w sprawie przyznania osobie bezrobotnej jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej dzieli się na dwa etapy. Pierwszy polegający na ocenie przez starostę, czy złożony wniosek może być uwzględniony ze względu na spełnienie warunków określonych w przepisach i ze względu na dysponowanie przez organ środkami na jego sfinansowanie. Ten etap postępowania podlega kontroli sądu administracyjnego. Drugi zaś etap tego postępowania polega na zawarciu z podmiotem, wobec którego pozytywnie załatwiona została sprawa administracyjna, umowy cywilnej określającej wysokość i warunki dofinansowania (art. 150 ust. 1 ustawy o rynku pracy). Dopiero więc czynności podjęte na tym etapie (np. odmowa zawarcia umowy pomimo pozytywnego rozpatrzenia wniosku) nie mają charakteru administracyjnoprawnego, a zatem nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tylko bowiem czynność polegająca na odmowie uwzględnienia wniosku o dofinansowanie wraz z podaniem przyczyn tej odmowy podlega tej kontroli (por. powołane już wyżej postanowienie WSA w Gliwicach z 25 listopada 2014 r., IV SA/Gl 698/14). Badając dopuszczalność wniesienia skargi sąd winien także ocenić spełnienie innych warunków formalnych, niezbędnych dla jej skutecznego wniesienia, w tym wyczerpanie środków zaskarżenia oraz terminowość wniesienia skargi. Wyjaśnić w tym zakresie należy, iż stosownie do art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W myśl zaś art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Według natomiast art. 54 § 1 ustawy p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jak wynika z akt sprawy skarżąca otrzymała kwestionowane pismo, będące przedmiotem zaskarżenia, w dniu 4 listopada 2025 r. Taką datę należy przyjąć na bazie śledzenia przesyłki, albowiem organ kwestionowane pismo z 29 października 2025 r., stanowiące odmowę przyznania na wniosek skarżącej jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej, doręczył skarżącej w "zwykłym trybie" bez zwrotnego potwierdzenia odbioru. Najpóźniej z tym zatem dniem skarżąca dowiedziała się o podjęciu czynności z zakresu sprawy administracyjnej, a zatem termin trzydziestu dni, liczony od ww. daty, upływał w dniu 4 grudnia 2025 r. Skarga w przedmiotowej sprawie, opatrzona datą 26 listopada 2025 r., wpłynęła do organu (jak wynika z odpowiedzi na skargę) w dniu 28 listopada 2025 r. Wskazanie powyższego jest niezbędne z uwagi na brak prezentaty organu na skardze oraz brak koperty, w której skarga została wniesiona. Zaznaczyć przy tym wszystkim należy, że w zaskarżonym piśmie brak jest stosownego pouczenia o sposobie i terminie zaskarżenia odmowy do sądu administracyjnego. Po przeprowadzeniu powyższych rozważań przejść należy zatem do omówienia zarzutu postawionego przez organ w odpowiedzi na skargę, a mianowicie zaistnienia przesłanki odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy p.p.s.a. w związku z niewłaściwym określeniem w skardze strony postępowania (zaskarżonego organu). Organ wskazał, że jako stronę postępowania skarżąca wskazała Starostę zamiast Powiatu Zgierskiego, upatrując wskazanie jako zaskarżonego podmiotu nieposiadającego zdolności sądowej. W ocenie Sądu tego rodzaju zarzut nie zasługiwał jednak na uwzględnienie. Dostrzec trzeba mianowicie, że w skardze w sposób wyraźny skarżąca wskazała, iż zaskarża czynność Starosty Zgierskiego działającego przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Zgierzu polegającą na odmowie przyznania jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej, wyrażoną w piśmie Powiatowego Urzędu Pracy w Zgierzu z dnia 29 października 2025 r., znak ZA.6310.86.2025. Niewątpliwie zatem skarżąca użyła w tej mierze określenia "Starosta Zgierski działający przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Zgierzu". Tego rodzaju oznaczenie należy traktować jako wyłącznie doprecyzowanie tego, że "roszczenie" dochodzone w związku z wniesieniem przedmiotowej skargi wiązało się z działalnością wskazanej jednostki. Powiatowy Urząd Pracy jest przecież jednostką organizacyjną powiatu (zob. art. 33b ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – tj.: Dz.U. z 2025 r., poz. 1684 ze zm.), który wykonuje przydzielone mu ustawowo zadania za pośrednictwem właśnie m.in. tej jednostki (zob. art. 33 powoływanej ustawy, zgodnie z którym "Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy"). W szczególności zatem stosownie do 38 ust. 1 ustawy o rynku pracy do zadań samorządu powiatu w zakresie aktywności zawodowej, wspierania zatrudnienia oraz rynku pracy należy m.in. organizowanie i finansowanie form pomocy określonych w ustawie, w szczególności pośrednictwa pracy, poradnictwa zawodowego, szkoleń, staży oraz prac interwencyjnych i robót publicznych (pkt 3). Zadania te - w myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 rzeczonej ustawy – o których mowa w art. 38 w ust. 1, są zadaniami własnymi samorządu powiatu wykonywanymi przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej (ust. 1), a starosta może, w formie pisemnej, upoważnić dyrektora powiatowego urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu, do załatwiania w imieniu starosty spraw, w tym do wydawania decyzji, postanowień oraz zaświadczeń w trybie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Tym samym zaskarżona czynność w zakresie odmowy przyznania jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej (dla osoby bezrobotnej) jest nieodłącznie związana z działaniami tej jednostki, wykonywanymi jednak w ramach zadań powiatu. Wyraźnie przy tym w treści art. 147 ustawy o rynku pracy oznaczono przecież Starostę w roli "przyznającego" środki z Funduszu Pracy (w tym jednorazowe środki na podjęcie działalności gospodarczej), co jest tożsame z określeniem jednostki samorządu terytorialnego na szczeblu powiatowym. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o rynku pracy wywiera bowiem tylko ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Z tych wszystkich względów sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna nie ma podstaw do jej odrzucenia, zatem należało przystąpić do jej merytorycznego rozpoznania. Odnosząc się zatem do meritum sprawy zauważyć należy, że podstawę podjęcia zaskarżonej czynności z 29 października 2025 r. stanowił art. 147 ust. 1 ustawy o rynku pracy, zgodnie z którym Starosta może przyznać z Funduszu Pracy bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związanych z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotność wysokości przeciętnego wynagrodzenia obowiązującego w dniu zawarcia umowy. Z treści cytowanego przepisu wynika, że rozstrzygnięcie organu administracji w powyższym zakresie jest podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego - wskazuje na to wprost sformułowanie, że starosta "może przyznać (...) środki". Organ ma zatem swobodę rozstrzygnięcia, co jednak nie oznacza dowolności w sposobie załatwienia sprawy. W przypadku bowiem aktów wydawanych w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcie powinno być poprzedzone rzetelnym przeprowadzaniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów, a także wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że wyposażenie organu w luz decyzyjny powoduje, że kontrola sądowa ogranicza się w takich sprawach do badania poprawności przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia, czy rozstrzygnięcie organu nie wykracza poza granice uznania. Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia pozostaje poza granicami kontroli sądowej. W tym aspekcie należy stwierdzić, że organ nie dokonał właściwej analizy ani oceny dokumentów dołączonych do wniosku. Rolą organu jest, jak już wyżej wskazywano, dokonanie rzetelnej analizy i oceny całości materiału dowodowego w sprawie. W kontrolowanej sprawie skarżąca wnioskiem z 2 września 2025 r. wystąpiła o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Wskazała, że jej osobą bezrobotną. Rodzaj wnioskowanej działalności określiła jako "Działalność w zakresie pielęgnacji urody i pozostała działalność kosmetyczna". Wniosek ten został poddany wstępnej ocenie formalno-prawnej, która doprowadziła do konkluzji o jego dopuszczalności. Powodem odmowy przyznania jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej były natomiast - jak wskazuje organ - dwa powody. Po pierwsze, pod wskazanym adresem, pod którym miała być prowadzona działalność gospodarcza istnieje prowadzona jest już działalność o takim samym profilu. Po drugie natomiast, brak było wykazania prawa głównego najemcy do podnajmu części lokalu na rzecz skarżącej, celem prowadzenia tam przez skarżącą działalności gospodarczej. Co do pierwszego ze wskazanych powodów odmowy, organ oparł się na stwierdzeniu, że z "Informacji dotyczącej przyznawania jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej w Powiatowym Urzędzie Pracy w Zgierzu w roku 2025", które w ślad za obowiązującymi przepisami (ustawa o rynku pracy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia) doprecyzowują warunki i zasady przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej, wynika, że "Jednocześnie pod ww. adresem nie może być prowadzona działalność gospodarcza o takim samym profilu (następuje weryfikacja PKD zarówno przeważającego jak i pobocznych ujętych we wpisie CEIDG)". Organ wyjaśnił w związku z tym, iż skarżąca we wniosku wskazała na podjęcie działalności gospodarczej o kodzie PKD 96.22.Z "Działalność w zakresie pielęgnacji urody i pozostała działalność kosmetyczna" (zgodnie ze str. 3 pkt 1 Wniosku o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej z dnia 2 września 2025 r.). Organ zakwestionował twierdzenie skarżącej, że w podnajmowanym przez nią lokalu nie jest prowadzona działalność o profilu stylizacji paznokci. Wskazał w związku z tym, że zgodnie z danymi z CEIDG S. G. (główny najemca lokalu) prowadzi działalność gospodarczą w zakresie m.in. PKD 96.22.Z "Działalność w zakresie pielęgnacji urody i pozostała działalność kosmetyczna". Dokonując oceny powyższych ustaleń organu należy stwierdzić, iż nie mogą one zostać uznane za prawidłowe i oparte na prawidłowo zebranym i przeanalizowanym materiale dowodowym. Są one - w ocenie Sądu - dowolne, a zatem wykraczają poza granice uznania administracyjnego. W sferze ustalonych przez organ faktów niespornym jest, iż skarżąca wnioskowała o rozpoczęcie działalności w zakresie PKD 96.22.Z "Działalność w zakresie pielęgnacji urody i pozostała działalność kosmetyczna". Prowadząca obecnie w spornym lokalu działalność przez głównego najemcę – S. G. obejmuje usługi fryzjerskie (studio fryzjerskie). Zauważyć bowiem należy, co umknęło organowi, a co winien wziąć pod uwagę dokonując analizy w zakresie ustalenia tożsamości prowadzonej działalności w lokalu, iż od 1 stycznia 2025 r. wprowadzono nowy podział PKD. W nowym podziale usługi fryzjerskie i usługi kosmetyczne zostały rozdzielone na dwa odrębne kody (wcześniej miały wspólny kod PKD.96.22.Z). Istotne jest przy tym, że osoby które wcześniej rozpoczęły działalność fryzjerską i miały zarejestrowaną działalność pod PKD.96.22.Z otrzymały czas przejściowy na zmianę dokonanego uprzednio wpisu. Zatem z formalnego punktu widzenia rzeczywiście obecne studio fryzjerskie (działające od 2010 roku) może mieć na tę chwilę wpis PKD.96.22.Z, ale zgodnie z obowiązującym w dacie rozstrzygania wniosku PKD działalność taka ma już zupełnie inny nowy kod PKD.96.21.Z (96.21.Z Działalność fryzjerska Podklasa ta obejmuje: − mycie włosów, przycinanie, strzyżenie i układanie, farbowanie, ondulowanie, prostowanie włosów i podobne czynności, - stylizację włosów, - golenie i przycinanie brody. Podklasa ta nie obejmuje: − produkcji peruk, sklasyfikowanej w 32.99.Z.). Organ nie zastosował zatem regulacji nowego rozporządzenia PKD, opierając się na ustaleniach poprzednio obowiązującego PKD. Tymczasem w praktyce skarżąca wniosła o przyznanie środków na rozpoczęcie działalności, która miałaby inny kod PKD. Zatem nie sposób uznać za zasadne stwierdzenie o spełnieniu negatywnego warunku jednoczesnego prowadzenia pod tym samym adresem działalności gospodarczej o tym samy profilu. W realiach sprawy taką samą działalnością niewątpliwie nie była działalność studia fryzjerskiego (kod PKD 96.21.Z) w stosunku do działalności w zakresie pielęgnacji urody i pozostałej działalności kosmetycznej (kod PKD 96.22.Z). Co do drugiej kwestii stanowiącej, w ocenie organu podstawę odmowy, tj. braku zgody właściciela lokalu na podnajęcie tegoż lokalu przez głównego najemcę i w konsekwencji braku wykazania prawa głównego najemcy do podnajmu części lokalu na rzecz skarżącej, celem prowadzenia tam przez nią działalności gospodarczej, także i ten argument nie może się ostać. W ocenie Sądu, organ błędnie odczytał treść postanowień umowy najmu zawartej pomiędzy właścicielem lokalu a głównym najemcą – S. G.. Wszak z treści tej umowy wprost wynika, że S. G. uzyskała od wynajmującego zgodę na "na podnajęcie stanowiska pracy fryzjerskiego/kosmetycznego". Powyższe wprost wynika z treści § 4 ust. 3 umowy najmu. Zdaniem Sądu, nie jest zatem potrzebna odrębna zgoda wynajmującego, co podnosił organ argumentując odmowę przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej, skoro taką zgodę wynajmujący już w umowie najmu wyraził. Niewątpliwie obejmuje to właśnie działalność zaplanowaną przez skarżącą, skoro "stanowisko kosmetyczne" zgodnie z PKD jest właśnie rejestrowane jako: "Działalność w zakresie pielęgnacji urody i pozostała działalność kosmetyczna Podklasa ta obejmuje: - zabiegi upiększające, takie jak masaż twarzy, manicure, pedicure, makijaż permanentny, depilacje, opalanie oraz pozostałe działalności w zakresie zabiegów kosmetologii estetycznej wykonywane przez kosmetologów i tym podobnych, niemających uprawnień medycznych i niebędących pracownikami medycznymi. Podklasa ta nie obejmuje: - działalności w zakresie chirurgii plastycznej wykonywanej przez lekarzy specjalistów, sklasyfikowanej w 86.22.Z.". Nie sposób także zgodzić się z koncepcją organu zakładającą, że w umowie najmu mowa jest o podnajęciu części lokalu użytkowego, a nie stanowiska fryzjersko/kosmetycznego, co miałoby mieć - zdaniem organu - decydujące znaczenie dla oceny istnienia zgody właściciela lokalu na dalsze jego podnajęcie. Zauważyć zatem należy, iż pod pojęciem lokalu użytkowego rozumieć będziemy wydzielone trwałymi ścianami pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, niebędące mieszkaniem, a służące do prowadzenia działalności gospodarczej. Stanowisko pracy natomiast to fizyczna przestrzeń, w której pracownik wykonuje swoje zadania w ramach tego lokalu. Stanowisko pracy stanowi część przestrzeni użytkowej lokalu, która musi spełniać wymogi BHP, w tym posiadać odpowiednią powierzchnię i wysokość (zazwyczaj min. 3 metry dla lokali pracy). Część lokalu (pomieszczenie) jest przy tym pojęciem prawnym/technicznym, natomiast stanowisko pracy jest pojęciem z zakresu organizacji pracy i BHP. Dostrzec przy tym należy, iż § 4 ust. 1 umowy podnajmu wynika, że najemca (tutaj skarżąca) zobowiązana jest do wykorzystania przedmiotu najmu wyłącznie na cele związane z prowadzeniem punktu stylizacji paznokci, co wpisuje się pod względem funkcjonalnym w stanowisko kosmetyczne. Z tych wszystkich względów jako skutecznie podniesiony okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, który sprowadzał się do błędnego przyjęcia istotnych okoliczności sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowo umotywowanej odmowy uwzględnienia wniosku strony o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie organy uwzględnią dokonaną przez tutejszy Sąd ocenę prawną i wskazania zawarte w poprzedzającej części uzasadnienia (art. 153 ustawy p.p.s.a.), dokonując ustaleń w zakresie spełnienia przez skarżącą warunków do przyznania jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej, mając na uwadze uwarunkowania dla wypłaty powyższych środków. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. P.K.