III SAB/Łd 35/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia w sprawie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych. Pismem z dnia 3 marca 2014 r., za pomocą systemu ePUAP, skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., K. K. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Następnie pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. wysłanym przez ePUAP, skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. "zażalenie na bezczynność organu administracyjnego". W dniu 22 sierpnia 2014 r. do Sądu wpłynęła skarga K. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.. Skarżący wniósł o ukaranie organu grzywną w wysokości 42 000 zł. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 4 marca 2014 r. SKO otrzymało wniosek o stwierdzenie nieważności. Po upływie 30 dni skarżący złożył zażalenie na bezczynność. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący nie wyczerpał trybu z art. 52 p.p.s.a., bowiem przed wniesieniem skargi nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto organ wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności, zażalenie na bezczynność i skarga K. K. zostały odebrane i zweryfikowane przez SKO w dniu 23 lipca 2014 r. Natomiast w dniu 12 sierpnia 2014 r. organ wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] r. SKO nie pozostawało ani w bezczynności ani nie prowadziło przewlekle postępowania. Zarządzeniem z dnia 25 sierpnia 2014 r. z rozpoznawanej sprawy wyłączono skargę K. K. na przewlekłe postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. i nadano jej bieg. Sprawa toczy się pod sygn. III SAB/Łd 36/14. Postanowieniem z dnia 24 września 2014 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. Z urzędu Sąd ustalił, że w dniu 28 sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydało postanowienie nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] r. Natomiast w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] SKO w Ł. uchyliło powyższe postanowienie i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności (akta administracyjne załączone do sprawy III SAB/Łd 43/14). W odpowiedzi na zarządzenie z dnia 5 listopada 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wszystkie wnioski skarżącego zostały odebrane i zweryfikowane w dniu 23 lipca 2014 r. Dokumenty wpłynęły na skład ESP w systemie ePUPAP. Skrzynka ePUPAP była ustawiona na skład domyślny, który był sprawdzany przez pracownika. Natomiast pracownik zajmujący się sprawdzaniem korespondencji do dnia 23 lipca 2014 r. nie sprawdzał składu ESP i stąd opóźnienie w odebraniu korespondencji. Organ wyjaśnił, że w Kolegium nie ma odrębnej instrukcji dotyczącej dokumentów wpływających drogą elektroniczną. Do pisma załączono 3 urzędowe poświadczenia przedłożeń pism skierowanych przez skarżącego do SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4, to jest wówczas, gdy organy administracyjne mają obowiązek wydania decyzji, postanowień (na które służy zażalenie, kończących postępowanie administracyjne lub rozstrzygających sprawę co do jej istoty) bądź innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednak o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji, uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, publ. Baza orzeczeń CBOIS). Należy wyjaśnić, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył go stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegającą na niewydaniu w terminie decyzji, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Analiza akt niniejszej sprawy upoważnia do stwierdzenia, że skarżący spełnił wszelkie warunki formalne warunkujące skuteczność wniesienia skargi na bezczynność. Skarżący w dniu 7 kwietnia 2014 r., za pośrednictwem systemu ePUPAP, wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. pismo zatytułowane "zażalenie na bezczynność organu administracji". W ocenie Sądu pismo to wyczerpało tryb z art. 37 § 1 k.p.a. i wobec braku nad SKO organu wyższego stopnia należy uznać, że stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec powyższego przypomnieć należy, że instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. pozostawało w sprawie bezczynne. Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. wpłynął do organu za pośrednictwem systemu ePUPAP w dniu 4 marca 2014 r. (k. 39 – urzędowe poświadczenie przedłożenia UPP, akta administracyjne – historia dokumentu). Następnie w dniu 7 kwietnia 2014 r. skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (k. 40– urzędowe poświadczenie przedłożenia UPP), a w dniu 16 kwietnia 2014r. skargę na bezczynność organu (k. 41). W rozpoznawanej sprawie skarżący przesłał organowi administracji wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia, jak i kolejne pisma za pośrednictwem systemu ePUPAP. Stosownie do treści art. 39¹ § 1 k.p.a. doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r. poz. 1422), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. § 1a. (5) Organ administracji publicznej może zwrócić się do strony lub innego uczestnika postępowania o wyrażenie zgody na doręczanie pism w formie dokumentu elektronicznego w innych, określonych przez organ kategoriach spraw indywidualnych załatwianych przez ten organ. Stosownie natomiast § 9 art. 46 k.p.a. warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3 – ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. nr 64, poz. 565 ze zm.) –u.i.d.p. Doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie ( § 10 art. 46). Stosownie do art. 3 pkt 17 u.i.d.p. elektroniczna skrzynka podawcza to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego podmiotowi publicznemu z wykorzystaniem powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego. Zgodnie z § 13 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. nr 206 poz. 1216 ze zm.) w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń. Za udostępnienie nadawcy poświadczenia przedłożenia uważa się w szczególności jego przekazanie do pozostającej w dyspozycji odbiorcy poświadczenia skrytki w ramach systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego służącego do obsługi doręczeń. W dniu 23 lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odebrało i zweryfikowało korespondencję kierowaną przez skarżącego od organu – wszystkie 3 pisma. Natomiast w dniu 12 sierpnia 2014 r. wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Po wniesieniu rozpoznawanej skargi, w dniu 28 sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydało postanowienie nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] r. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że wydanie postanowienia w dniu [...] r. wyłączyło możliwość uwzględnienia skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Niniejsze postępowanie stało się więc w tym zakresie bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stosownie bowiem do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 6/08 przepis art. 161 § 1 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (publ. ONSAiWSA 2009/4/63). Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ decyzji (postanowienia) w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1360/12, z dnia 18 września 2012 r. sygn. II OSK 1953/12, z dnia 17 października 2012 r. sygn. I OSK 2443/12, z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OSK 2626/12, publ. Baza orzeczeń CBOIS). Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, doszedł do przekonania, że doszło do rażącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. rażącego naruszenia art. 8, art. 12 § 1, art. 35 i art. 36 k.p.a. Za rażące naruszenie w/w przepisów można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 października 2011 r., I SAB/Wa 353/11, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2453/11, publ. Baza orzeczeń CBOIS). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy w wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W niniejszej sprawie – jak to wynika z akt – wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia wpłynął do organu drogą elektroniczną w dniu 4 marca 2014 r., natomiast organ wszczął postępowanie w tej sprawie dopiero w dniu 12 sierpnia 2014 r. W okresie od dnia wpływu wniosku organu do 23 lipca 2014 r. organ nie podejmował żadnych czynności. W ocenie Sądu oznacza to rażące przekroczenie terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 k.p.a. Natomiast zarówno z akt sprawy, jak i uzasadnienia postanowienia SKO z dnia [...] r. nie wynika, aby konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Zatem stwierdzić należy, że bezczynność SKO w Ł., miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Organ odwoławczy naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wynikające z art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. Organ nie dochował również obowiązku zawiadamiania strony o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy, czym z kolei rażąco naruszył przepis art. 36 k.p.a. Na aprobatę nie zasługuje stanowisko Kolegium zawarte w piśmie z dnia 7 listopada 2014 r. (k. 38), że korespondencja od skarżącego wpływała na skład ESP i pracownik odpowiedzialny za odbiór poczty elektronicznej nie sprawdzał tego składu do dnia 23 lipca 2014 r. Jak wynika z urzędowego poświadczenia przedłożenia wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu w dniu 4 marca 2014 r. Obowiązkiem organu jest przyjmowanie korespondencji na bieżąco i niezwłoczne nadawanie biegu pismom stron postępowań administracyjnych. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. sąd może orzec na wniosek (lub z urzędu) o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. Artykuł 154 § 6 powoływanej ustawy stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. (M. P. poz. 146), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3.650,06 zł. W ocenie Sądu grzywna w kwocie 200 zł jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny w wysokości 42.000 zł uznając, że wskazana kwota byłaby zbyt dolegliwa. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego oraz stwierdził, że bezczynność SKO Ł. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Grzywnę wymierzono na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. e.o.