I SA/Lu 541/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 31 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. P., I. P., K. B., S. C. i Z. M. na uchwałę Rady Powiatu z dnia 26 czerwca 2025 r. nr XIII/145/2025 w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu w L. - w zakresie dopuszczalności skargi p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę; II. zwrócić S. P. kwotę 300 zł (trzysta złotych), uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. S. P., I. P., K. B., S. C. i Z. M. wnieśli skargę na uchwałę Rady Powiatu z dnia 26 czerwca 2025 r. nr XIII/145/2025 w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu w L.. Skarżący pełnią funkcję starosty, wicestarosty oraz członków zarządu Powiatu L.. Zarzucili naruszenie art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 270 i art. 271 ustawy o finansach publicznych, a także art. 7 Konstytucji RP. Oprócz kwestionowania zgodności z prawem uchwały wskazali, że nieudzielenie zarządowi absolutorium jest równoznaczne z wnioskiem o jego odwołanie w całości. Spowoduje to utratę przez skarżących funkcji w organie wykonawczym, co będzie miało trwałe konsekwencje dla ich sytuacji prawnej i zawodowej. Rada Powiatu w odpowiedzi na skargę zwróciła się o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji czynnej skarżących, których interes prawny nie został naruszony kwestionowaną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – oznaczana dalej jako p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 skarga przysługuje na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107 ze zm., dalej u.s.p.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przywołanych przepisów wynika, że w przypadku skargi na uchwałę organu powiatu legitymacja skargowa zależy nie tylko od posiadania przez skarżącego interesu prawnego w danej sprawie, ale także od tego, czy uchwała ten interes narusza. Zarówno brak interesu prawnego, jak i brak jego naruszenia prowadzą do odrzucenia skargi. Skarżący kwestionują uchwałę o nieudzieleniu absolutorium zarządowi powiatu. Podstawę prawną jej podjęcia stanowi m.in. art. 12 pkt 6 u.s.p., przewidujący kompetencję rady powiatu do rozpatrywania sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowania uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium dla zarządu z tego tytułu. Jak stanowi art. 30 ust. 1 u.s.p., uchwała rady powiatu w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu, chyba że po zakończeniu roku budżetowego zarząd powiatu został odwołany z innej przyczyny. Skarżący – członkowie zarządu – argumentowali, że ponieważ nieudzielenie absolutorium prowadzi do głosowania w sprawie odwołania zarządu w całości, skutkiem uchwały będzie utrata przez nich funkcji. W ich przekonaniu wpłynie to na ich sytuację prawną oraz zawodową. Kwestia posiadania i możliwości naruszenia interesu prawnego członków organu jednostki samorządowego poprzez nieudzielenie temu zarządowi absolutorium była już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi orzecznictwa w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej u.s.g.). Znaczna cześć tych rozważań może zostać odniesiona do niniejszej sprawy, albowiem w zakresie dopuszczalności skargi na uchwały rady gminy ustawa ta przewiduje w art. 101 ust. 1 rozwiązanie analogiczne do art. 87 ust. 1 u.s.p., uzależniając dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego od istnienia oraz naruszenia interesu prawnego przez uchwałę. Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. (II GSK 206/09), interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny osoby do zaskarżenia konkretnego aktu prawnego (także uchwały organu samorządu) wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego aktu na sferę prawną osoby skarżącej, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Interes prawny nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, że dany akt wpływa na jej sferę prawną, lecz z wynikającego z przepisów prawa rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą jej indywidualnych praw a zaskarżonym aktem. Oznacza to, że dla skuteczności skargi na uchwałę o nieudzieleniu absolutorium osoba pełniąca funkcję musiałaby wykazać, że uchwała narusza jej interes prawny tzn. wpływa w sposób bezpośredni na jej sferę prawną, tj. zakres posiadanych praw i obowiązków. Stwierdzenie przez sąd interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały wymaga zatem uznania, że istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między tą uchwałą a sytuacją prawną konkretnej osoby pełniącej funkcję. Związek ten musiałby polegać na tym, że podjęcie uchwały wpływałoby bezpośrednio, w sposób prawem określony, na sytuację prawną, a nie tylko faktyczną takiej osoby. W tym samym wyroku NSA uznał, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium wójtowi wpływa w sposób bezpośredni na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję. Taka uchwała nie doprowadza w sposób bezpośredni (ani nawet pośredni) do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej funkcję wójta. Nic się w jej sferze prawnej nie zmienia, natomiast zapoczątkowane zostają procedury, które mogą, ale nie muszą, doprowadzić w przyszłości do zmian. Należy poczynić istotne zastrzeżenie co do tego, iż w przypadku organu wykonawczego gminy nieudzielenie absolutorium skutkuje przeprowadzeniem referendum w sprawie odwołania danej osoby (art. 28a u.s.g.), natomiast o odwołaniu zarządu decyduje rada powiatu (art. 30 ust. 2 u.s.p.). W ocenie Sądu nie zmienia to zasadniczo sytuacji, o której mowa w przytoczonym orzeczeniu. Także w przypadku zarządu powiatu samo nieudzielenie absolutorium nie prowadzi jeszcze do zmiany sytuacji prawnej członków tego organu. Rozpoczyna dopiero procedurę, mogącą prowadzić do odwołania, przy czym – mimo że zarówno o nieudzieleniu absolutorium, jak i o odwołaniu zarządu decyduje rada powiatu – nie sposób stwierdzić, by wynik głosowania w sprawie absolutorium miał bezpośrednie przełożenie na rezultat głosowania w sprawie odwołania zarządu powiatu. O ile bowiem o nieudzieleniu absolutorium rada powiatu rozstrzyga bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady powiatu (art. 30 ust. 1a u.s.p.), o tyle odwołać zarząd może większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu, dopiero po zapoznaniu się z opiniami komisji rewizyjnej i regionalnej izby obrachunkowej (art. 30 ust. 2 u.s.p.). Także w odniesieniu do zarządu powiatu można zatem stwierdzić – tak jak uczynił to NSA w sprawie II GSK 206/09 – że sama konieczność poddania się w przyszłości procedurom ocennym nie uzasadnia uznania istnienia interesu prawnego do zaskarżenia uchwały o nieudzieleniu absolutorium i jest wpisana w sprawowanie mandatu osoby, pełniącej funkcję w organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego. Podobny pogląd odnośnie do możliwości zaskarżenia uchwały w przedmiocie nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu gminy prezentowany był także w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 16 października 2013 r., III SA/Gd 799/13; postanowienie WSA w Szczecinie z 7 listopada 2013 r., I SA/Sz 1147/13, postanowienie WSA w Lublinie z dnia 5 lutego 2014 r., III SA/Lu 41/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że chęć uniknięcia procedury odwołania zarządu przez osoby, piastujące funkcję członków tego organu oraz uniknięcia potencjalnych, przyszłych skutków odwołania na płaszczyźnie zarobkowej i zawodowej należy zatem postrzegać jako interes faktyczny tych osób. Z pewnością natomiast nie posiadają one w takim przypadku interesu prawnego, skoro w zakresie ich praw i obowiązków uchwała o nieudzieleniu absolutorium nie skutkuje żadnymi zmianami. Ponieważ o naruszeniu interesu prawnego można mówić jedynie wtedy, gdy dana osoba w ogóle tego rodzaju interes posiada, skargę w niniejszej sprawie należało ocenić jako niedopuszczalną. Z tych względów skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., wobec czego orzeczono jak na wstępie postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.