I SA/Lu 93/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Woźny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 grudnia 2023 r. nr 1910/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat K. P. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych i czterdzieści groszy), w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych i czterdzieści groszy) podatku od towarów i usług, z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 18 grudnia 2023 r., po rozpatrzeniu wniosku A. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 listopada 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia części należności z tytułu składek. Z treści decyzji wydanej w pierwszej instancji oraz jej uzasadnienia wynika, że ZUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku A. L. o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych (niebędących płatnikami składek) na ubezpieczenia społeczne oraz na ubezpieczenia zdrowotne za okres od sierpnia 2010 r. do lipca 2011 r. Z akt sprawy wynika, że skarżący ma zaległość z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za okres od sierpnia 2010 r. do lipca 2011 r. – w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek a także zaległość z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (za okres od sierpnia 2010 r. do lipca 2011 r.) oraz z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (za listopad i grudzień 2010 r. oraz za okres od lutego 2011 r. do lipca 2011 r.) – w części finansowanej przez płatnika z wyłączeniem należności za osobę prowadzącą działalność. Skarżący ma także zaległość z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (za okres od października 2010 r. do maja 2011 r.), ubezpieczenie zdrowotne (za okres od sierpnia 2010 r. do maja 2011 r.), Fundusz Pracy (za okres od października 2010 r. do maja 2011 r.) – za osobę prowadzącą działalność (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenie). Ponadto strona ma zaległość z tytułu odsetek za opóźnienie w zapłacie wszystkich wyżej wymienionych należności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ZUS wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1230 ze zm., dalej "u.s.u.s.") do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, na podstawie którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza należności z tytułu składek. W przepisie tym ustawodawca użył sformułowania "nie stosuje się". Oznacza to, że w stosunku do wymienionych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia. Dotyczy to zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego, jak i negatywnego. W stosunku do tego rodzaju składek Zakład nie może więc badać przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. W związku z tym we wskazanym zakresie organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a"). W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest usprawiedliwiona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd administracyjny kontrolując działalność organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) bada, czy organy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania; ponadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, gdy ustali, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie według treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej przez ZUS w pierwszej instancji odmowa wszczęcia postępowania dotyczy wyłącznie wniosku o umorzenia należności w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za okres od sierpnia 2010 r. do lipca 2011 r. – w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Oznacza to, że decyzja nie dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia pozostałych zaległości, to jest z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (za okres od sierpnia 2010 r. do lipca 2011 r.) oraz z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (za listopad i grudzień 2010 r. oraz za okres od lutego 2011 r. do lipca 2011 r.) – w części finansowanej przez płatnika z wyłączeniem należności za osobę prowadzącą działalność a także zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (za okres od października 2010 r. do maja 2011 r.), ubezpieczenie zdrowotne (za okres od sierpnia 2010 r. do maja 2011 r.), Fundusz Pracy (za okres od października 2010 r. do maja 2011 r.) – za osobę prowadzącą działalność (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenie). Nie dotyczy również odsetek za zwłokę w zapłacie wszystkich wyżej wymienionych należności. Biorąc pod uwagę zakres rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji o odmowie wszczęcia postępowania należy stwierdzić, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s., co oznacza, że wyłączona jest możliwość merytorycznego rozstrzygania w sprawie umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami. Wyjątek stanowi art. 28 ust. 3 pkt 4c u.s.u.s. dotyczący składek w przypadku, gdy całkowita nieściągalność wynika z ogłoszenia upadłości, o której mowa w części III w tytule V Prawa upadłościowego (upadłość konsumencka, czyli osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej). Według art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ odmawia wszczęcia postępowania. Uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania może być jego bezprzedmiotowość występująca wówczas, gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do podjęcia jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Jak bowiem wcześniej wspomniano, zgodnie z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się (w zakresie istotnym w niniejszej sprawie) art. 28. Sformułowanie "nie stosuje się" oznacza, że w stosunku do wskazanych w art. 30 ustawy należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia opartego na art. 28 ustawy. Ostatni z wymienionych przepisów stanowi natomiast podstawę do umarzania należności z tytułu składek, rozkładania ich na raty i odraczania terminu ich płatności. Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami składek ustawodawca w ogóle nie przewiduje możliwości decydowania o umarzaniu, rozkładaniu na raty, czy odraczaniu terminu płatności składek (za wyjątkiem niemającego zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 28 ust. 3 pkt 4c u.s.u.s., to jest gdy całkowita nieściągalność wynika z ogłoszenia upadłości konsumenckiej). Inaczej mówiąc, nie istnieją w omawianej sytuacji podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku o umorzenie składek, a więc nie można wydać ani decyzji o umorzeniu składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, ani decyzji odmawiającej umorzenia składek. W takim przypadku w pierwszej kolejności, co prawidłowo uczynił organ, należy odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a w razie wszczęcia postępowania powinno ono być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Pogląd co do bezprzedmiotowości postępowania o umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek i konieczności odmowy wszczęcia postępowania we wskazanym zakresie wyrażany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1060/09, z 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 796/10, z 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/11, z 19 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2277/15, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 464/20). Wskazać należy, że organ prawidłowo decyzją o odmowie wszczęcia postępowania nie objął należności z tytułu odsetek za zwłokę od składek, których dotyczy art. 30 u.s.u.s., a więc finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Należy bowiem uwzględnić, że art. 28 ustawy dotyczy umarzania nie tylko samych składek w ścisłym rozumieniu tego słowa, lecz należności z tytułu składek, które to pojęcie, według art. 24 ust. 2 u.s.u.s., obejmuje składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Jednoznaczne zdefiniowanie w art. 24 ust. 2 ustawy pojęcia "należności z tytułu składek", nakazuje przyjąć, że art. 30 ustawy wyłącza stosowanie art. 28 jedynie wobec składek, nie wyłącza natomiast dopuszczalności rozważania przez organy orzekające zastosowania art. 28 wobec pozostałych elementów składających się na ustawowo zdefiniowane pojęcie "należności z tytułu składek", w tym odsetek za zwłokę (por. między innymi wymieniony wcześniej wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1060/09 oraz wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 715/19, a także wyroki WSA w Lublinie: z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 235/13, z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 409/22). W niniejszej sprawie z akt sprawy nie wynika, czy należności z tytułu składek, których nie dotyczy przepis art. 30 u.s.u.s., w tym odsetek za zwłokę od składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, były przedmiotem rozstrzygnięcia odrębną decyzją w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Podkreślić należy, że zakres zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania umożliwia organowi merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w pozostałym zakresie. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności i stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a w związku z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej prze adwokata z urzędu (Dz. U. z 2024 r. poz.763), przyznał adwokatowi opłatę w wysokości 590,40 zł z tytułu wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu