II SA/Lu 106/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr [...] w sprawie wysokości opłaty za włączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 14 października 1999 r. Rada Gminy Trzebieszów podjęła uchwałę nr XII/62/99 w sprawie wysokości opłaty za włączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W § 1 tej uchwały przyjęto, że opłata za włączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wynosi 500,00 zł. Powyższa uchwała została zmieniona uchwałą Rady Gminy Trzebieszów z dnia 21 lutego 2001 r., nr XXVII/139/2001, którą ustalono, że opłata za włączenie do sieci wodociągowej wynosi 600,00 zł, zaś opłata za włączenie do sieci kanalizacyjnej wynosi 800,00 zł. W dniu 30 grudnia 2013 r. Prokurator Rejonowy w Łukowie wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący – domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały – zarzucił jej naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., nr 13, poz. 74 ze zm.; dalej także jako: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., nr 9, poz. 43 ze zm.; dalej także jako: "u.g.k."), poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że opłata przewidziana w zaskarżonej uchwale, której uiszczenie było warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci, mająca charakter jednostronnej daniny publicznej, nie znajduje prawnego umocowania w przepisach obowiązujących w dacie jej wydania. Nie stanowią bowiem takowego powołane w treści uchwały art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 u.s.g. ani art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., które to przepisy określają zadania gminy, zaś nie upoważniają tego organu do stanowienia aktów prawa miejscowego w celu realizacji tych zadań. Skarżący podkreślił przy tym, że o kwalifikacji zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego świadczy fakt, iż została ona skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, którzy chcieli podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej i nakazała im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Trzebieszów – reprezentujący w niniejszym postępowaniu Gminę Trzebieszów – wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podniósł, że legalność zaskarżonej uchwały oraz zmieniającej ją uchwały z dnia 21 lutego 2001 r., nr XXVII/139/2001, nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Pobieranie opłat w wysokości ustalonej tymi uchwałami wynikało więc z domniemania ich legalności. Gmina nie może obecnie ponosić odpowiedzialności za zaniechanie organów nadzorczych, a także za fakt, że po znacznym upływie czasu od chwili podjęcia uchwały w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciło się stanowisko kwestionujące legalność pobierania opłat za przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne. Ponadto Rada Gminy uchwałą z dnia 10 stycznia 2014 r., nr XXIII/173/14, uchyliła zaskarżoną uchwałę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga Prokuratora Rejonowego w Łukowie jest uzasadniona, bowiem podniesione w niej zarzuty są trafne. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie Sądu, nawet jeśli – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – organ Prokuratury zdecydował się zakwestionować uchwałę Rady Gminy Trzebieszów po kilkunastu latach od jej podjęcia. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. nr 7, poz. 39 ze zm.), zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., I OSK 978/06, niepubl., dostępny w CBOSA). Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Trzebieszów z dnia 14 października 1999 r., nr XII/62/99, w sprawie wysokości opłaty za włączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, zmieniona uchwałą tej Rady z dnia 21 lutego 2001 r., nr XXVII/139/2001. W treści tej uchwały początkowo przyjęto, że opłata za włączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wynosi 500,00 zł, a następnie, że opłata za włączenie do sieci wodociągowej wynosi 600,00 zł, zaś opłata za włączenie do sieci kanalizacyjnej – 800,00 zł. Dokonując analizy treści tej uchwały należy w pierwszym rzędzie zgodzić się ze stroną skarżącą, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Jej adresatami są bowiem wszystkie podmioty ubiegające się o przyłączenie do sieci wodociągowej, na które nakłada ona nakaz uiszczenia opłaty z tego tytułu. Adresaci uchwały zostali określeni generalnie, a nie imiennie. Ponadto uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Tym samym ma ona charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002, nr 6, poz. 75 oraz z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06, niepubl., dostępny w CBOSA). Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora Rejonowego w Łukowie, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, dochodząc do wniosku, że całość argumentacji w niej podniesionej jest zasadna. Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych wówczas przepisami gminnymi, a obecnie - aktami prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. W zaskarżonej uchwale, jako podstawę prawną jej wydania, wskazano przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 u.s.g. ani art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. W świetle art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zadania własne gminy, których istotą jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, obejmują między innymi sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. zawiera zasadę domniemania właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, z zastrzeżeniem wyjątków określonych ustawowo. Powyższe przepisy ustawy o samorządzie gminnym – jak słusznie wskazał skarżący – określają jedynie w sposób ogólny kwestie dotyczące zadań własnych gminy oraz kompetencje rady gminy, nie dając organowi stanowiącemu gminy upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie opłat za włączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawy prawnej dla wprowadzenia przez Radę Gminy Trzebieszów w treści zaskarżonej uchwały opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, nie mogły stanowić również przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, w tym powołany w tej uchwale art. 4 ust. 1 pkt 2 wspomnianej ustawy. W świetle powyższego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania uchwały, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten zawiera bowiem jedynie podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków do kanalizacji gminnej), a nie daje podstaw do nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. W zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za podłączenie do nich. Podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie jest ani "usługą komunalną", ani "korzystaniem z obiektów i urządzeń" (por. przykładowo wyroki: WSA w Łodzi z dnia 30 października 2012 r., II SA/Łd 689/12 oraz z dnia 10 stycznia 2013 r., II SA/Łd 1050/12, WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2012 r., IV SA/Po 1069/12, WSA w Krakowie z dnia 16 październik 2012 r., II SA/Kr 780/12 – niepubl., dostępne w CBOSA oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 stycznia 2013 r., II SA/Lu 1054/12, LEX nr 1298580). W tym miejscu wypada podkreślić, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że również żadna inna ustawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, czy gazowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, publ. OwSS 2001/4/129, LEX nr 49520; wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 18 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 175/11, LEX nr 993270 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r., II SA/Lu 92/13, LEX nr 1299543). Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest natomiast dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Wprowadzona zaskarżoną uchwałą jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie jest wprawdzie – w sensie prawnym – opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z takich urządzeń jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym – wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę – traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m. in. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, OwSS 2001/4/129, LEX nr 49520; z dnia 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, LEX nr 149541; z dnia 25 listopada 2004 r., OSK 821/04, LEX nr 164665 oraz wyrok NSA - OZ w Lublinie z 12 września 2002 r., II SA/Lu 286/02, niepubl.). Podsumowując należy stwierdzić, że ustalona zaskarżoną uchwała opłata za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej ma charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, powołane regulacje uchwały uznać zatem należy za wydane bez podstawy prawnej, podobnie jak i pozostałe unormowania tego aktu, które pozostają z tymi przepisami w ścisłym związku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę, stwierdzić należy, że są one całkowicie niezasadne. Zgodnie z zasadą praworządności, określoną w art. 7 Konstytucji, a także mając na uwadze, że stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), obowiązkiem Sądu jest kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym legalności aktów, na wynik sprawy nie mógł mieć wpływu fakt, że organ nadzorczy w ustawowym terminie nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały, jak i uchwały ją zmieniającej, ani też nie skorzystał z uprawnienia zaskarżenia tych uchwał do sądu administracyjnego. Z tych samych powodów nie jest przeszkodą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały okoliczność, że stanowisko kwestionujące legalność uchwał rady gminy w przedmiocie opłat za przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych już po wydaniu zaskarżonej uchwały. Trzeba także zauważyć, że uchylenie przez organ Gminy zaskarżonej uchwały nie czyni zbędnym wydania wyroku przez Sąd w niniejszej sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. W orzecznictwie sądów utrwalone jest zaś stanowisko, że przepis obowiązuje w systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do stanów faktycznych z okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących (por. uchwały TK: z dnia 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44 i z dnia 14 lutego 1994 r., K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 stycznia 2013 r., II SA/Łd 1050/12, niepubl., dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie, po wniesieniu skargi przez Prokuratora Rejonowego w Łukowie, Rada Gminy Trzebieszów w dniu 10 stycznia 2014 r. podjęła uchwałę nr XXIII/173/14 w przedmiocie uchylenia zaskarżonej uchwały z dnia 14 października 1999 r. Należy podkreślić, iż uchylenie zaskarżonej uchwały miało wyłącznie skutek konstytutywny ex nunc – z dniem 4 lutego 2014 r., to jest od daty wejścia w życie powołanej uchwały z dnia 10 stycznia 2014 r. Zgodnie bowiem z § 4 tejże uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego, co miało miejsce 20 stycznia 2014 r. (k. 13 akt sądowych). Okoliczność ta nie uniemożliwia zatem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie nieważności jest rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności oraz prawidłowości zaskarżonego aktu. Działa ono ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem. Niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. Przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie stanowi również art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten wprawdzie nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała, jak wskazano wyżej, stanowi taki akt. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.