II SA/Lu 1115/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy S. Ł. z dnia [...] roku nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. B. kwotę 500 (słownie: pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniami z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 50 ust.1 pkt.4 i art. 50 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wstrzymał M. i J. B. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynków mieszkalnego i gospodarczego, posadowionych na działce o nr ewid.[...], położonej w miejscowości S. J. oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia postanowień, ocen technicznych wykonanych robót budowlanych, sporządzonych przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu wydanych postanowień stwierdził między innymi, że przedmiotowe budynki były budowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego poprzedniemu właścicielowi nieruchomości - J. B. - decyzją Urzędu Miasta i Gminy w S. Ł. z dnia [...]. Nr [...]/6/80. W 2009r. właścicielami działki zostali M. i J. B., którzy oświadczyli, że budowa została rozpoczęta w 1981r. i nadal jest kontynuowana. Do zakończenia zostało wykonanie robót wykończeniowych. W trakcie kontroli organ stwierdził, że budowa budynku mieszkalnego i gospodarczego prowadzona jest z istotnymi odstępami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przy budynku mieszkalnym polegają one na zmianie istotnych parametrów charakterystycznych budynków, tj. długości, szerokości i wysokości, natomiast przy budynku gospodarczym poza zmianami istotnych parametrów charakterystycznych, zmieniono jego lokalizację i układ pomieszczeń. W dniu [...]. inwestorzy wystąpili do Wójta [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla wspomnianej inwestycji, wskazując, że jest realizowana na działkach o nr ewid.[...], [...], [...], położonych w m. S. J.. We wniosku powołano się na wspomniane postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. Decyzją z dnia [...]. Wójt Gminy S. Ł. uwzględnił wniosek i ustalił warunki zabudowy dla wspomnianej inwestycji, realizowanej w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej. Organ ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym dopuścił możliwość usytuowania budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy z działką o nr ewid.[...] W uzasadnieniu wydanej decyzji organ nawiązał do postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Stwierdził, że z przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy jednoznacznie wynika możliwość budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego w istniejącej zabudowie zagrodowej. W złożonym odwołaniu A. B. stwierdził, że inwestorzy samowolnie wybudowali budynek gospodarczy oraz rozbudowali budynek mieszkalny. W budynku gospodarczym prowadzą działalność gospodarczą. Jego zdaniem, w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy budowa obu budynków gospodarczych została zakończona, a więc brak jest podstaw prawnych do ustalenia warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu utrzymało w mocy. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - (Dz. U. z 2017r., poz. 1073 z późn. zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego wypełnienia warunków określonych w pkt 1-5, pod warunkiem, że zamierzenie inwestycyjne objęte zaskarżoną decyzją będzie realizowane w ramach zabudowy zagrodowej (art. 61 ust. 4 ). Kolegium przypomniało przyjętą w orzecznictwie zasadę, według której warunki zabudowy można ustalić stosowną decyzją dla przedsięwzięcia budowlanego dopiero planowanego, a nie już zrealizowanego. Konsekwentnie uznaje się, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej całkowicie lub częściowo jest co do zasady bezprzedmiotowe, a postępowanie w takiej sprawie, o ile zostało wszczęto, podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa (por. wyrok NSA z 7 listopada 2007r. II OSK 1199/06). Niczego w tym względzie nie zmienił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt P 37/06 (OTK/A 2007/11/60), który przesądza, że w określonych przypadkach powinna istnieć możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji będących w trakcie realizacji albo zrealizowanych - w celu umożliwienia ich legalizacji. Możliwość taka, obecnie powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, nadal jest traktowana jedynie jako wyjątek od powyższej zasady, wymagającej oparcia w przepisie prawa przewidująca możliwość nałożenia na inwestora w toku postępowania "legalizacyjnego" obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie nie jest sporne, że zamierzenie inwestycyjne objęte wydaną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy zostało w większości zrealizowane, natomiast przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ł. toczy się postępowanie "legalizacyjne", mające na celu doprowadzenie zrealizowanego zamierzenia inwestycyjnego do jego zgodności z prawem, przez sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych ( decyzja z dnia [...].). powinno być ono poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla tego zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium stwierdziło, że w sprawie dopuszczalne było (w drodze wyjątku), ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego już zrealizowanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. B. ponownie stwierdził, że budynki mieszkalny oraz budynek gospodarczy (warsztat samochodowy) zostały już wybudowane, a zatem wobec obowiązujących przepisów wydawanie decyzji jest bezprzedmiotowe. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoją dotychczasową argumentację i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżącemu nie można odmówić racji, jeśli uważa, że brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która została już zrealizowana. Pogląd ten był już wielokrotnie przedstawiany także w orzecznictwie, dla poparcia którego wskazywano na istotę decyzji o warunkach zabudowy o jakiej stanowi art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2017r. poz. ). Podkreśla się zwłaszcza, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma pozwolić na ustalenie, czy na danym terenie jest dopuszczalna ( możliwa ) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu i umożliwia inwestorowi ubieganie się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity: Dz. U. 2017 r. poz. 1332) są spełnione, stanowi także załącznik do wniosku ( art. 33 ust.2 pkt.3 ). Decyzja ta wiąże organ wydający pozwolenie na budowę ( art. 55 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ), który przed jej wydaniem sprawdza zgodność projektu budowalnego z zawartymi w niej ustaleniami ( art. 35 ust.1 pkt.1 ustawy prawo budowalne ). Z powyższego wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. (wyrok NSA z 21 stycznia 2016 r., II OSK 1221/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niemniej jednak w orzecznictwie dopuszcza się w wyjątkowych przypadkach możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy także w tych sytuacjach. W powołanym również przez Kolegium wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. ( P. 37/2006 Dz.U. nr 247, poz. 1844) dopuszczono wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu budowlanego będącego w budowie lub już zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. Trybunał zwrócił wówczas uwagę, że z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, iż warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. z planem miejscowym, albo z generalnym porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu zatem znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ma ona charakter wyłącznie informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw, ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Możliwość dokonania zgodności z przepisami prawa, w tym regulującymi kwestię planowania i zagospodarowania przestrzennego powinna istnieć, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, gdyż nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Odnosząc się do wspomnianego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2010r. ( II OSK 1451/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) zwrócił jednak uwagę, że rozważania te odnoszą się do sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej niezbędna jest dla legalizacji "samowoli budowlanej", wynikającej z przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Wydana w takim trybie decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami szczególnymi. Następnie organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego dokonują dalszej oceny, co do zgodności robót budowlanych z przepisami budowlanymi. Zdaniem sądu od omówionej wyżej sytuacji legalizacji samowoli budowlanej odróżnić należy jednak sytuację, gdy jego legalizacja odbywa się na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Przepisy te, odmiennie niż art. 48, nie uprawniają organu nadzoru budowlanego do zobowiązania inwestora do złożenia w toku postępowaniu legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, co do której prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. To oznacza zatem, że brak jest przepisu, który pozwalałby wydać w takiej sytuacji decyzję o warunkach zabudowy. Uznać zatem należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane ( tak też w wyroku z dnia 22 lipca 2016r. II OSK 2810/14 opubl. w CBOSA ). Badanie podstawy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej należy do organu, do którego taki wniosek wpłynął. Dlatego, badając legalność decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej należy również ocenić możliwość wydania takiej decyzji. Do tego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał w wyroku z dnia 5 lutego 2014r. ( II OSK 2153/12, także wyrok NSA z dnia 2332/12 opubl. w CBOSA), tłumacząc, że prowadzone postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane jest postępowaniem odrębnym w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie art. 48 i 49b Prawa budowlanego, mającego na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej. W przypadku postępowania legalizacyjnego z art. 48 i 49b ustawodawca wprost przewidział obowiązek przedstawienia przez stronę decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy art. 50-51 takiego obowiązku nie przewidują. Zdaniem sądu przewidziana przepisem art. 51 ust.1 pkt. 2 przesłanka doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem przewiduje wprawdzie, w ramach wykładni funkcjonalnej, zbadanie zgodności tej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie uzależnia jej od przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014r. ( II OSK 2858/14 opubl. w CBOSA) tym razem wskazując na możliwość wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wynika to wprost z art.71 ust.2 pkt.4 prawa budowlanego, który stanowi, że do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego właściwemu organowi należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Z powyższego przepisu wynika, że inwestor, który planuje zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ma prawo do wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, o ile oczywiście na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odmienne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z dnia 7 lipca 2017r. II OSK 2775/15 opubl. w CBOSA ) wskazując, że w postępowaniu naprawczym należy zbadać nie tylko zgodność wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale także z przepisami w tym zakresie obowiązującymi, jeżeli na danym terenie plan taki nie obowiązuje. Zdaniem sądu skoro postępowanie naprawcze służy doprowadzeniu zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to nie są z tego wyłączone wymagania dotyczące zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym nie można wykluczyć, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowy planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, chociaż brak tu podobnych przepisów, jak w art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 (wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II OSK 534/08, 6 marca 2012 r., II OSK 2477/10, 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12; 24 lutego 2017 r., II OSK 1530/15 opubl. w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2017r. ( II OSK 2729/15 opubl. w CBOSA ) powyższe stanowisko odniósł do sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (art. 51ust.1 pkt 3), o którym mowa w art.36a.prawa budowlanego, gdy właściwy organ nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem sądu przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny organ ten ma obowiązek zbadać zgodność projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy. Zrealizowany obiekt budowlany, którego sposób użytkowania został nielegalnie zmieniony, powinien być zgodny z przepisami budowlanymi, a także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby zbadać, czy taka zgodność istnieje niezbędna jest właśnie decyzja o warunkach zabudowy. Taki obiekt budowlany musi nadawać się do wkomponowania w istniejący ład architektoniczny. Dlatego też orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały do rozpatrzenia wniosku inwestora, który został złożony na potrzeby prowadzonego postępowania naprawczego, dyspozycję art.61 ust.1 ustawy, gdyż przepis ten służy właśnie realizacji normy wynikającej z art.59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela ten pogląd, skłania się jednak także do poglądu przedstawionego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017r. ( II OSK 2162/16 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA ), według którego nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Do podobnego wniosku Naczelny Sad Administarcyjny doszedł w wyroku z dnia 9 marca 2017r. ( II OSK 1738/15 opubl. w CBOSA ) dowodząc, że do projektu zamiennego taka decyzja jest potrzebna, jednakże tylko w razie dojścia do takiego przekonania przez organ nadzoru budowlanego na podstawie warunków konkretnej sprawy. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinno być natomiast, stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie rzeczywistego stanu zabudowy istniejącej na działce inwestora, a także uwzględnienie obowiązywania decyzji podjętych zarówno w obszarze planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i prawa budowlanego, które mogą mieć znaczenie dla oceny legalności wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy wnosić trzeba, że została wydana w związku z postanowieniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]., którymi na podstawie art. 50 ust.1 pkt.4 i art. 50 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wstrzymano M. i J. B. prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, posadowionych na działce o nr ewid.[...], położonej w miejscowości S. J.. Według organu nadzoru budowlanego budynki były realizowane na podstawie decyzji Urzędu Miasta i Gminy w S. Ł. z dnia [...]. udzielającej pozwolenia na budowę tych budynków J. B.. Wskazując na kontynuację inwestycji przez inwestorów, którzy stali się właścicielami działki z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowalnego, organ nie uznał jednak za uzasadnione żądanie sporządzenia i przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy. Ograniczył się jedynie do nałożenia obowiązku przedstawienia w terminie 30 dni, licząc od dnia doręczenia postanowień, ocen technicznych robót budowlanych wykonywanych przy budowie przedmiotowych budynków, sporządzonych przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Podobnie brak jest informacji aby wspomniany obowiązek wynikał z powoływanej przez Kolegium decyzji o obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego z dnia [...]. której zresztą nie ma w aktach sprawy. Kolegium o takim obowiązku nie wspomniało, a ograniczyło się do stwierdzenia, że legalizacja przedmiotowej inwestycji powinna zostać poprzedzona wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Sądzić zatem należy, że w ocenie organu nadzoru budowlanego nie budziła wątpliwości zgodność inwestycji z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu i kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej. W niniejszej sprawie nie ma tym samym podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do realizowanej inwestycji. Postępowanie było zatem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 §1 kpa i podlegało umorzeniu. Z tych powodów na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit. a ) i c) i art. 135 oraz art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2017r. poz. 1369 ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. Ł. oraz umorzyć postępowanie administracyjne. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 wspomnianej ustawy. Obejmują one zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]złotych.