II SA/Lu 1156/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] października 2017 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze ma rzecz M. K. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: SKO. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. K. - na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz.1257), dalej "k.p.a." - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] o odmowie ustalenia dla M. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, parterowych z poddaszem użytkowym, na części działki nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] w B.. Powodem wydania decyzji odmownej było to, że sporna działka jest położona w terenach zalewowych, a jej przeznaczenie w planie miejscowym to teren zieleni z zakazem nowej zabudowy. W odwołaniu M. K. zarzucał wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa oraz art. 61 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 20003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1073), dalej "u.p.z.p." w zw. z art. 21 Konstytucji RP i z § 4 ust.4 § 5 ust.2, § 6 ust.2 § 7 ust.4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588). Podnosił, że działka nr [...] usytuowana jest pomiędzy innymi zabudowanymi działkami w tym terenie, dlatego nieuzasadnionym jest przewidziany w planie miejscowym zakaz nowej zabudowy w tym terenie. Zakwestionował stanowisko organu, że działka leży w terenie zalewowym oraz że występuje na niej nadmierny hałas. W jego ocenie nie zostały naruszone żadne inne przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 u.p.z.p., a więc organ powinien ustalić warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło powyższych zarzutów i wskazaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy decyzję tego organu. Kolegium stwierdziło, że prawidłowo sporządzono analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie spornej działki nr [...]. Objęto nią obszar znajdujący się w odległości 60 m od jej granicy tj. w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki (szer. wynosi 20 m). Ustalono, że działka nr [...] stanowi teren łąk oraz gruntów rolnych i usytuowana jest tuż przy korycie rzeki [...] [...], która przebiega po północnej stronie tej działki. Teren inwestycji położony jest w samym "sercu doliny rzeki", w korytarzu ekologicznym rangi regionalnej, Systemie Przyrodniczym Miasta i Gminy B., a około 90% działki objęte jest strefą zalewową rzeki [...] [...] - wg opracowania p.n. "Określenie zasięgu stref zalewowych rzeki [...] [...] w granicach administracyjnych miasta B." opracowanie z 2009 r. W obszarze analizowanym występują następujące funkcje terenu: - na północ: droga gruntowa, za nią koryto rzeki [...] [...], a za korytem - teren łąk i teren niezabudowany, - na południe: teren niezabudowany (łąki), - na wschód: bezpośrednio przylegająca działka zabudowana budynkiem o funkcji mieszkalnej w ww. strefie zalewowej, dalej teren niezabudowany (łąki) w większości objęty strefą zalewową, - na zachód: bezpośrednio przylegająca działka, zabudowana budynkiem o funkcji mieszkalnej, położona w strefie zalewowej, dalej teren niezabudowany (łąki) w większości objęty strefą zalewową. W obszarze objętym analizą występują tylko dwie działki - nr [...] i nr [...] ark. 67, na których znajduje się zabudowa, która została zrealizowana na podstawie nieobowiązujących już planów zagospodarowania przestrzennego, dla których sporządzony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje jedynie możliwość remontów i przebudowy. Zabudowa ta nie może jednak uzasadniać obecnie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, gdyż godziłoby to w naczelną zasadę "[...] przestrzennego, przewidzianą w u.p.z.p. oraz w dokumentach strategicznych kształtujących politykę przestrzenną kraju i województwa. Realizacja dwóch budynków na działce nr [...] wprowadziłaby daleko idące zmiany w ogólnym charakterze przestrzeni terenu położonego po północnej stronie ulicy [...]. Działka bowiem współtworzy dolinę rzeki [...] [...] oraz Systemu Przyrodniczego Miasta i Gminy B.. Planowana inwestycja nie stanowiłaby harmonijnego nawiązania do przestrzennych uwarunkowań zastanych w obszarze analizowanym, lecz spowodowałaby zwiększenie chaosu urbanistycznego w istniejącym obszarze analizowanym. Na terenach, na których występuje zagrożenie zalania wodami powodziowymi oraz objętymi strefami korytarzy ekologicznych, racjonalnym i zasadnym jest dążenie do usuwania zabudowy, a nie tworzenia nowych działek budowlanych do ich zabudowy. Działka nr [...] znajduje się w obrębie terenu zagrożonego powodzią, na obszarze którego docelowo przewiduje się jego wyłączenie z zabudowy. W świetle wyników analizy, przedmiotowa inwestycja nie jest zatem dopuszczalna. Za odmową ustalenia warunków zabudowy przemawiają również przepisy zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonym uchwałą zmieniającą Rady Miasta B. z dnia [...] lipca 2010 r., z którego wynika, że działka nr [...] ark. 67 położona jest w obszarze oznaczonym symbolem "ZD - zieleń dolin rzecznych" (dolina rzeki [...] [...]. Natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B. etap I, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta B. z dnia [...] września 2017 r., Nr [...], (nie ogłoszoną jeszcze w dacie wydania decyzji w Dzienniku Urzędowym Województwa L.) określono dla terenu spornej działki przeznaczenie podstawowe - zieleń nieurządzona z zakazem nowej zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. K. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zarzucił, że analiza obszaru została wykonana na podstawie nieaktualnych map i na nieaktualnym Studium Uwarunkowań Rozwoju Miasta B., które wadliwie przewiduje, że teren inwestycji jest zagrożony powodzią. Skarżący uzyskał bowiem informację z Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., z której wynika, że ta część miasta B. nie jest uznawana za zagrożoną powodzią. Informacja ta jest dostępna na właściwej na stronie internetowej. Poza tym nie można tego terenu uznać za zagrożony powodzią, gdyż wykonano w nim kanalizację sanitarną oraz ustalono opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a po obu stronach działki objętej inwestycją teren jest zabudowany i znajduje się na nim infrastruktura techniczna. Inwestycja nie naruszy także ładu przestrzennego, gdyż w obszarze analizowanym nie ma żadnego korytarza ekologicznego, znajduje się natomiast nowy most, prostopadle do przebiegu rzeki [...] [...], przez który przebiega tzw. obwodnica południowa o dużym natężeniu ruchu, a w jej pobliżu usytuowano wiele obiektów przemysłowych (składnicę złomu, zakład utylizacji samochodów, stacje paliw, dystrybucję materiałów budowlanych itp.). W tych okolicznościach, odmowa ustalenia warunków zabudowy narusza prawo własności skarżącego, dlatego domaga się on uchylenia decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W świetle natomiast art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W świetle przytoczonego przepisu, a także zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia powyższe przesłanki oraz jest zgodne z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie organ nie wykazał należycie, że niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji bądź ze względu na brak przesłanek wymienionych w art. 61 u.p.z.p. bądź ze względu na niezgodność inwestycji z innymi przepisami. Powodem odmowy było przede wszystkim to, że sporna inwestycja będzie zaburzać ład przestrzenny, o którym mowa w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Organy stwierdziły bowiem, że objęta wnioskiem inwestora działka nr ewid.[...] współtworzy dolinę rzeki [...] [...] oraz System Przyrodniczy Miasta i Gminy B.. Projektowana zabudowa nie stanowiłaby zatem "harmonijnego nawiązania do przestrzennych uwarunkowań zastanych w obszarze analizowanym". Odnosząc się do tej argumentacji stwierdzić należy, że nie mogła ona stanowić samoistnie podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Tylko brak przesłanek wymienionych w przytoczonym wyżej przepisie art. 61 u.p.z.p. może uzasadniać taką odmowę. Zgodnie bowiem z podstawową zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ograniczenie tego prawa jest możliwe tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. oraz w przepisach odrębnych, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Do przepisów odrębnych nie należy natomiast art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazujący uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, dlatego przepis ten nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organy mają obowiązek uwzględniać wymagania ładu przestrzennego tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w u.p.z.p., jak i w innych ustawach (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 93/13, LEX nr 1347238), Przepisami uzasadniającymi odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego nie mogły być także przepisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 1998r. (zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2003 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] lipca 2010 r.), ani przepisy postanowień nieobowiązującego jeszcze w czasie orzekania przez organy obu instancji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B.. Podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może bowiem stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest zaś aktem prawa miejscowego i jako takie nie stanowi źródła prawa. Określa ono – jako akt planistyczny – jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) wyznacza zatem jedynie kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 2437/99, LEX nr 55333; z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 106/00, LEX nr 57193, z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 317/07, LEX nr 490164). Uchwała w sprawie studium, pomimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, nie może stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnej. W szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jeżeli studium ustala tereny wyłączone spod zabudowy, a dla tego terenu nie uchwalono (jeszcze) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej nie może rozstrzygać na podstawie zapisów studium (por. Z. Niewiadomski (red.): Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 87; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1888/07 i z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 317/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1707/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 282/10 – dostępne w CBOSA). Z powyższych względów brak było podstaw do odmowy ustalenia dla skarżącego warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Organ nie wykazał bowiem, że inwestycja nie spełnia przesłanek z art. 61 u.p.z.p. bądź że narusza przepisy odrębne. Wprawdzie organ wskazał także na to, że teren objęty inwestycją jest terenem zagrożonym powodzią, to jednak okoliczność ta nie została należycie wyjaśniona. Organ stwierdził, że "teren inwestycji położony jest w samym "sercu doliny rzeki", w korytarzu ekologicznym rangi regionalnej, Systemie Przyrodniczym Miasta i Gminy B., a około 90% działki objęte jest strefą zalewową rzeki [...] [...] - wg opracowania p.n. "Określenie zasięgu stref zalewowych rzeki [...] [...] w granicach administracyjnych miasta B." opracowanie z 2009 r.", jednak nie odniósł się do zarzutów skarżącego, że z informacji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wynika, że ta część miasta B. nie jest uznawana za zagrożoną powodzią. Taka opinia została również wyrażona w piśmie Dyrektora Departamentu Planowania i Zasobów Wodnych KZGW z dnia [...] sierpnia 2016 r. Okoliczność ta wymagała zatem dokładniejszego zbadania, tym bardziej, że bezspornie w obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej inwestycją (działki nr [...] i nr [...]) istnieje zabudowa mieszkaniowa. Ponadto do zabudowy tej organ powinien się szczegółowo odnieść oceniając, czy inwestycja nie narusza zasady "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Organ powinien wyjaśnić czy zabudowa ta może stanowić podstawę do określenia wymagań dla nowej zabudowy będącej przedmiotem wniosku skarżącego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że odmowa ustalenia warunków zabudowy z powodu naruszenia ładu przestrzennego, zagrożenia powodziowego i niezgodności z zapisami Studium, była nieusprawiedliwiona. Z tych względów decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania. Organ będzie ponadto miał na uwadze to, że w dniu [...] września 2017 r. Rada Miasta B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. - etap I. Uchwała ta w dniu [...] listopada 2017 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa L. pod poz. 4541 i zgodnie z § 322 weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia, tj. z dniem [...] grudnia 2017 r. W związku z tym organ ustali, czy powyższa uchwała obejmuje teren objęty przedmiotowym wnioskiem, gdyż w takiej sytuacji postępowanie o ustalenie warunków zabudowy będzie podlegało umorzeniu.