II SA/Lu 145/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na dokończenie budowy oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 29 listopada 2017 r., znak: IF-YII.7840.1.99.2017.MD po rozpatrzeniu odwołania W. L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 14 września 2017 r., znak: AB-BW.6740.1.29.2015 odmawiającą - z powodu braku podstaw wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Lublin nr 1108/15 z dnia 8 września 2015 r., znak: AB-BW.6740.1.29.2015 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. L. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą P. O. pozwolenia na roboty budowlane polegające na dokończeniu budowy garaży G.1, G.2, G.3, G.4 i G.5 wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji elektrycznych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia 21 listopada 2015 r. W. L. wniosła, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Lublin nr 1108/15 z dnia 8 września 2015 r., znak: AB-BW.6740.1.29.2015 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. L., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą P. , pozwolenia na roboty budowlane polegające na dokończeniu budowy garaży [...] wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji elektrycznych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w L., wskazując w uzasadnieniu, że o fakcie wznowienia robót prowadzonych w 2008 r. dowiedziała się wskutek oględzin dokonanych wokół terenu budowy, gdy inwestor zawiesił tablicę informacyjną. Do wniosku W. L., w celu potwierdzenia reprezentowania Wspólnoty, załączyła, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, kserokopię Uchwały nr [...] w sprawie powołania Zarządu Wspólnoty. Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2015 r., znak: AB-BW.6740.1.29.2015, Prezydent Miasta Lublin odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną nr 1108/15 z dnia 8 września 2015 r., znak: AB-BW.6740.1.29.2015 o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu zażalenia W. L., postanowieniem z dnia 27 października 2016 r., znak: IF-VII.7840.1. 15.2016.MD, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że należy jeszcze raz przeanalizować cały materiał dowodowy z uwzględnieniem oświadczenia członków Wspólnoty Mieszkaniowej oraz nowych zdjęć załączonych do zażalenia. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i umożliwieniu stronom postępowania wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów, organ I instancji będzie mógł podjąć prawidłowe rozstrzygnięcie w kwestii zachowania przez Wspólnotę ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2016 r. Prezydent Miasta Lublin zawiesił postępowanie w sprawie wniosku Wspólnoty o wznowienie postępowania, w związku z wniesieniem przez inwestora, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższej opisane postanowienie Wojewody Lubelskiego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1299/16, WSA w Lublinie skargę oddalił. Postanowieniem z dnia 12 lipca 2017 r., Prezydent Miasta Lublin podjął zawieszone postępowanie, w związku z zakończeniem postępowania przed sądem administracyjnym w Lublinie. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2017 r., znak: AB-BW.6740.1.29.2015, Prezydent Miasta Lublin wznowił na żądanie W. L. postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną nr 1108/15 z dnia 8 września 2015 r., o pozwoleniu na dokończenie budowy garaży. Organ I instancji stwierdził, że dokumenty przedłożone przez pełnomocnika inwestora potwierdzają, że roboty przy budowie garaży były prowadzone w październiku 2015 r., natomiast materiały te nie dowodzą, że w tym czasie tablica budowy została już wywieszona. Organ I instancji, analizując materiał dowodowy (zdjęcia) uznał, że tablica informacyjna mogła zostać wywieszona w dniach od 9 - 13 listopada 2015 r., w związku z czym stwierdził, że wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej o wznowienie postępowania, który wpłynął do organu w dniu 25 listopada 2015 r., został złożony w terminie 30 dni od daty, w której wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji. Ostatecznie Prezydent Miasta Lublin, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia - z powodu braku podstaw wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - swojej dotychczasowej decyzji ostatecznej nr 1108/15 z dnia 8 września 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Wspólnoty, że decyzja "na dokończenie budowy garaży" została wydana bez podstawy prawnej. Część robót budowlanych inwestor wykonywał legalnie do czasu wyeliminowania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z obrotu prawnego. Ostatnio wydane pozwolenie na dokończenie budowy garaży nie jest związane ze zmianą pozwolenia na budowę i zostało wydane już w innej sytuacji prawnej. W przypadku, gdy część inwestycji została wykonana legalnie, a nie jest sprzeczna z innymi przepisami, zapisy ustawy Prawo budowlane (art. 37) pozwalają na jej dokończenie. Organ I instancji, na podstawie obecnie obowiązujących przepisów i aktualnego stanu własnościowego działek, na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na dokończenie budowy garaży uznał, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w L. nie posiada przymiotu strony w przeprowadzonym postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej z dnia 8 września 2015 r. o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, po wznowieniu postępowania, wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołała się Wspólnota Mieszkaniowa [...] w L., wskazując, że do listopada 2015 r. roboty budowlane były prowadzone nielegalnie, wprawdzie na podstawie decyzji z 8 września 2015 r., ale bez tablicy informacyjnej na placu budowy. Droga dojazdowa do garaży wykonana została również nielegalnie, gdyż nigdy nie wydano w tym zakresie pozwolenia na budowę. Wspólnota wniosła o dokonanie prawidłowej interpretacji, w oparciu o obowiązujące prawo, pojęcia "miejsca parkingowe" użytego w decyzjach z 1999 r. oraz pojęcia "miejsca postojowe" używanego w obowiązującym wówczas i obecnie rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wspólnota zarzuciła, że w decyzjach z 1999 r. nie uwzględniono potrzebnej liczby miejsc postojowych, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Inwestor nie podjął działań na rzecz ustalenia liczby takich miejsc w odniesieniu do skarżącej Wspólnoty, ani też do pozostałych Wspólnot istniejących na osiedlu. Ponadto Wspólnota wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy i projekt zagospodarowania terenu dotyczyły działki budowlanej oznaczonej literami ABCDA, a nie kilku, czy kilkunastu działek geodezyjnych, z których składała się ta działka budowlana, a zatem, przy wydaniu decyzji na dokończenie budowy garaży z 8 września 2015 r., powinny brać udział wszystkie wspólnoty mieszkaniowe znajdujące się na terenie, którego dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy. Wspólnota zarzuciła, że Prezydent Miasta Lublin wydając decyzje w 2007 i 2015 r. zgodził się na: - zniszczenie 18 miejsc postojowych, wybudowanych w 2001 r., zgodnie z projektem zagospodarowania terenu i zatwierdzającą go decyzją z 3 grudnia 1999 r., - budowę, w miejscu zniszczonych miejsc postojowych, dodatkowego zespołu garaży, którego nie było w pierwotnym projekcie, zatwierdzonym 31 lipca 2000 r. W ten sposób, zdaniem Wspólnoty, złamano zapis planu miejscowego przez doprowadzenie do likwidacji 18 miejsc postojowych w strefie parkowania K, bez prawa do przekształceń zmierzających do zmniejszenia liczby miejsc postojowych. Miejsca parkingowe służyły wszystkim Wspólnotom, dlatego powinna ona uczestniczyć w postępowaniach administracyjnych, poprzedzających wydanie decyzji w 2007 i 2015 r. Wspólnota oraz pozostałe wspólnoty, po raz kolejny są eliminowane z postępowania administracyjnego na podstawie tylko jednego kryterium tj. odległości od spornych garaży, a wszystkie inne kryteria, wynikające z przepisów prawa, takie jak zgodność z planem miejscowym i wydanymi uprzednio decyzjami administracyjnymi, są pomijane. Wojewoda Lubelski, rozpatrując odwołanie wskazał, że przed przystąpieniem do analizy merytorycznej decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym, konieczne jest uprzednie wyjaśnienie, czy wniosek z przyczyny podmiotowej jest dopuszczalny oraz czy żądanie wznowienia postępowania nastąpiło w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania jest zachowanie miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia (art. 148 § 1 k.p.a.). W przypadku wznowienia z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., termin do złożenia wniosku biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w L. dowiedziała się o decyzji podczas oględzin dokonanych na budowie, w tygodniu bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku, a tablica informacyjna budowy wywieszona została w dniach pomiędzy 9-13 listopada 2015 r. Wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do Wydziału Architektury i Budownictwa U.M. Lublin w dniu 25 listopada 2015 r., czyli z zachowaniem ustawowego terminu jednego miesiąca, od daty, w której Wspólnota dowiedziała się o decyzji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a. "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Natomiast, art. 28 ust. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), jako przepis szczególny w stosunku do cytowanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, za który w myśl art. 3 pkt 20 p.b., uważa się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wojewoda Lubelski podkreślił, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w L. wywodzi swój interes prawny z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy, jak i projekt zagospodarowania terenu dotyczył działki budowlanej ograniczonej prostokątem ABCDA, dlatego stronami postępowania zakończonego decyzją nr 1108/15 z dnia 8 września 2015 r. powinny być wszystkie Wspólnoty z budynków, objętych projektem zagospodarowania, zatwierdzonym w 1999 r. Wnioskodawca - W. L. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta L. o pozwoleniu na dokończenie budowy garaży [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w L.. Według oceny organu I instancji, obszar oddziaływania ww. obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b., obejmował jedynie działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], należące do inwestora (KW [...] i [...]). Natomiast, budynek mieszkalny przy ul. [...] w L., należący do Wspólnoty, położony jest na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], co potwierdza wypis z KW [...] Z planu sytuacyjnego (rys. nr 1), wykonanego na aktualnej mapie do celów projektowych i stanowiącego integralny załącznik do analizowanej decyzji Prezydenta Miasta Lublin nr 1108/15 z dnia 8 września 2015 r., wynika, że zachowane zostały przy usytuowaniu garaży: [...] określone w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), minimalne odległości ścian garaży od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...], należącą do Wspólnoty Mieszkaniowej Szafirowa 21 (tj. 4,0 m - dla ściany z otworami okiennymi, bądź drzwiowymi i 3,0 m dla ściany pełnej, bez otworów). Z planu sytuacyjnego wynika, że garaż [...] znajduje się w odległości ok. 11 m od granicy działki o nr ewid. [...] (ok. 18 m od budynku Wspólnoty), garaż [...] w odległości ok. 22 m od granicy ww. działki (ok. 32 m od budynku Wspólnoty), garaż [...] w odległości ok. 4 m od granicy ww. działki (ok. 18 m od budynku Wspólnoty), garaż G4 w odległości ok. 8 m od granicy ww. działki (ok. 22 m od budynku Wspólnoty) i garaż [...] w odległości ok. 3 m (ściana pełna) od granicy ww. działki (ok. 11 m od budynku Wspólnoty). Organ II instancji wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym - Opis techniczny str. 14 zakres opracowania obejmuje projekt dokończenia realizacji zespołu garaży [...] złożonego z pięciu zespołów boksów garażowych. [...] - 12 boksów - wykonany; [...] - 8 boksów - wykonany; [...] - 7 boksów - do dokończenia; [...] - 12 boksów - wykonany w całości; [...] - 10 boksów - wykonany. Zespoły [...], [...] [...] i [...] wykonane z drobnymi usterkami do dokończenia, wykazane na rysunkach szczegółowych. Prace "dokończeniowe" w garażu [...], znajdującym się najbliżej działki o nr ewid. [...], nie zmieniają jego usytuowania na działce inwestycyjnej, a polegają jedynie na osadzeniu wrót garażowych w garażu nr [...], uzupełnieniu bram w garażach nr [...] oraz wymianie wywiewek wentylacyjnych nad garażami nr [...] (proj. budowlany str. 73). W związku z powyższym prace przy garażu [...] nie zmieniają sposobu zagospodarowania działki inwestycyjnej, a tym samym nie oddziałują na działkę nr ewid. [...] należącą do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w L.. W garażu [...] przewidziane są roboty w zakresie budowy ścian i dachu budynku, ale biorąc pod uwagę usytuowanie tego garażu oraz jego wysokość, organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja ta nie spowoduje ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów na działce o nr ewid. [...], kwestie te normuje wyczerpująco przepis § 13 ww. warunków technicznych. Realizowana na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] inwestycja nie uniemożliwia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym Wspólnoty, ani ich nasłonecznienia, czyli spełnia wymagania, o których mowa w § 13 i 60 ww. rozporządzenia. Ponadto inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie działki o nr ewid. [...] ze względu na konieczność zachowania warunków dotyczących bezpieczeństwa pożarowego (§ 271 ww. rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2002 r.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że garaże przy ul. [...] w L., nie zaliczają się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), nie emitują pól elektromagnetycznych, nie naruszają stosunków wodnych. Obiekty te nie będą źródłem hałasu, wibracji i zanieczyszczeń powietrza, gleby i wody. Realizacja zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na dokończeniu budowy garaży nie powoduje: ograniczenia dostępu do drogi publicznej dla żadnej innej działki, ograniczenia możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej oraz ze środków łączności w obiektach położonych na sąsiednich działkach, ograniczenia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w obiektach położonych na sąsiednich działkach. Oznacza to, że projektowane garaże nie powodują w stosunku do osób trzecich, żadnych ograniczeń. W szczególności inwestycja polegająca na dokończeniu budowy garaży, nie będzie oddziaływać na budynek mieszkalny wielorodzinny, położony na działkach nr ewid. [...] i [...], będących własnością Wspólnoty, ani też nie spowoduje żadnych ograniczeń w ich użytkowaniu, czy zagospodarowaniu. Organ II instancji stwierdził - po analizie przepisów, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - brak normy prawnej wprowadzającej takie ograniczenia. Tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, wynikające z konkretnego przepisu prawa, daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Powołując się na orzecznictwo sądowe (m.in. wyrok NSA z dnia 14.10.2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09, wyrok NSA z dnia 24.04.2009 r., sygn. akt II OSK 626/08) organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim, jest wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości. Wskazał, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17.01.2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1410/07, stwierdził, że tylko wskazanie konkretnego naruszonego uprawnienia, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki osoby skarżącej może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 09.11.2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 550/07). Wojewoda Lubelski wskazał, że argumenty podnoszone przez skarżącą należy rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego, który, pomimo, iż jest istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania ich za strony postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 p.b. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że podobne stanowisko, że brak jest powodu do uznania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L., jako strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na dokończenie budowy garaży, zostało wyrażone w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2017 r., znak: DOA.7110.401.2017.MMS utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 czerwca 2017 r., znak: IF-VII.7840.1.41.2017.MD umarzającą wszczęte na wniosek Wspólnoty postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin nr 1108/15 z dnia 8 września 2015 r., znak: AB-BW.6740.1.29.2015. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu nie mogły być rozpatrywane merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji Prezydenta Miasta Lublin o pozwoleniu na dokończenie budowy garaży. Ze względu na formalny charakter rozstrzygnięcia, ocenie podlegało wyłącznie to, czy Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w L. posiada interes prawny w kwestionowaniu, po wznowieniu postępowania pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Wspólnota Mieszkaniowa [...] w L. , zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: - art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. w powiązaniu z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przymiot strony posiada tylko i wyłącznie osoba, której interes prawny został naruszony na etapie ustalenia interesu prawnego; - art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a. poprzez merytoryczne rozpatrywanie sprawy w zakresie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi na etapie ustalenia stron postępowania oraz przerzucanie obowiązku wskazania przez wnioskującego, które przepisy prawa materialnego świadczące o jego interesie prawnym zostały naruszone pomimo, że stanowisko to nie jest już podzielane w doktrynie. Ponadto nieuprawnione przekształcenie postępowania - zdaniem organu nie mającego charakteru sprawy administracyjnej - w postępowanie o charakterze merytorycznym orzekającym co do istoty sprawy z uwagi na dokonywanie oceny zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. - art. 28 k.p.a. w związku z art. 140, 143, 144 k.c. poprzez zaniechanie zbadania wpływu inwestycji na stosunki cywilno-prawne i to w sytuacji, w której NSA wielokrotnie podkreślał, iż w/w przepisy winny mieć zastosowanie w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazując na powyższe zarzuty Wspólnota wniosła o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie skargi Wspólnota oparła w większości na cytowaniu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wspólnota powołując się na wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2759/14 wskazała, że nie można przepisu art. 3 pkt 20 p.b. rozumieć wąsko, gdyż w ten sposób poza obszarem oddziaływania obiektu pozostałyby wszystkie nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, które są już zabudowane i użytkowane w określony sposób. I dla właścicieli tych nieruchomość nie jest obojętne to, czy nowy obiekt budowlany będzie na ich nieruchomości oddziaływał negatywnie, czy też nie, tym bardziej jeżeli to jest obiekt nietypowy dla tego terenu, mogący potencjalnie oddziaływać na otoczenie w szerszym zakresie niż to wynika z założeń projektowych i wykonanych w oparciu o te założenia analizach. Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust I 1 pkt 9 p.b. powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. Zdaniem Wspólnoty stanowisko zajęte w decyzji nie zasługuje na aprobatę tym bardziej, że w istocie organ przekształcił postępowanie bezprzedmiotowe w postępowanie o charakterze merytorycznym z uwagi na dokonywanie analizy przepisów odrębnych i to bez uwzględnienia przepisów kodeksu cywilnego. W zaistniałej sytuacji organ dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu niemającym charakteru sprawy tradycyjnej z uwagi na umorzenie wszczętego postępowania. Wspólnota przywołała uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2872/16 z dnia 27października 2017 r., w którym podkreślono, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania mogą być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, i takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Przywołała również stanowisko NSA zawarte w wyroku sygn. akt II OSK 2603/14 z dnia 15 lipca 2016 r., że ustalenie przez organ okoliczności, które - na gruncie konkretnej normy prawa materialnego - mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości powinno skutkować objęciem właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania. b" Dodatkowo interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W związku z definicją obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 p.b.), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b., uznać należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą również przepisy dotyczące własności i praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. Ochrona praw takich osób wymaga dokonania przez organ administracyjny oceny wpływu inwestycji na istniejące na nieruchomości stosunki cywilnoprawne. Wspólnota wyjaśniła, że osiedle mieszkaniowe przy ul. [...] w L. było objęte jedną decyzją o warunkach zabudowy z kwietnia 1999 r. oraz jednym projektem zagospodarowania terenu z października 1999 r. zatwierdzonym decyzją administracyjną w grudniu 1999 r. Proces inwestycyjny na tym osiedlu nie podlegał realnej kontroli PINB, szczególnie w zakresie bilansu liczby mieszkań do ilości miejsc postojowych. W przypadku wszystkich budynków oddanych do eksploatacji przed 2007 r., zasiedlenie mieszkań następowało bez zapewnienia wymaganej prawem ilości miejsc postojowych dla samochodów. Prawdopodobnie więc PINB Lublin nie dysponuje żadnymi dokumentami potwierdzającymi prawidłowy odbiór tych budynków, a także dokumentami potwierdzającymi zakończenie całego procesu inwestycyjnego i wykonanie przez inwestora wszystkich zobowiązań prawnych wynikających z prawa powszechnego, miejscowego oraz ww. decyzji administracyjnych - na całym osiedlu, szczególnie w zakresie miejsc postojowych. Prawdopodobnie nie dysponuje także dokumentami potwierdzającymi legalne wykonanie drogi dojazdowej do spornych garaży. W powyższym kontekście - deficytu miejsc postojowych - narastającego wraz z każdym oddawanym do użytkowania budynkiem mieszkalnym - Prezydent m. Lublin wydawał na rzecz tegoż inwestora decyzje administracyjne w 2007 i 2015 roku, które prowadziły do pogłębienia deficytu miejsc postojowych. Decyzje wydawano w stanie faktycznym, w którym bez wątpienia inwestor nie wywiązał się ze swoich zobowiązań wobec mieszkańców, zawartych we wszystkich wcześniejszych projektach i zatwierdzających je decyzjach Prezydenta m. Lublin. W ocenie Wspólnoty wydanie decyzji "zmieniającej" w 2007 r. oraz decyzji "na dokończenie budowy" w 2015 r. wymagało wcześniejszego uznania za strony wszystkich wspólnot mieszkaniowych, bowiem budowa spornych garaży nie odbywała się w jakimś abstrakcyjnym miejscu (na ostatniej działce geodezyjnej pozostającej własnością inwestora), lecz na terenie objętym jedną wspólna decyzją o warunkach zabudowy oraz jednym wspólnym projektem zagospodarowania terenu, a żadna ze wspólnot do chwili wydania kwestionowanych decyzji nie została zaopatrzona w wymaganą prawem infrastrukturę towarzysząca. W ślad za decyzjami z 2007 i 2015 r., Urząd Miasta konsekwentnie odmawiał prawa strony mieszkańcom osiedla, dając czas deweloperowi na działanie metodą faktów dokonanych. Urząd permanentnie odsuwał wspólnoty mieszkaniowe od procesu inwestycyjnego toczącego się na ich własnym osiedlu i próbował w ten sposób zmusić mieszkańców do rezygnacji z praw nabytych podczas zakupu mieszkań (infrastruktura towarzysząca, zgodnie z prawem należy się wszystkim wspólnotom mieszkaniowym na osiedlu, w ilości określonej prawem powszechnym oraz ww. projektem zagospodarowania terenu i zatwierdzającą go decyzją). Prezydent m. Lublin prawdopodobnie nigdy nie wydał pozwolenia na budowę drogi dojazdowej do spornych garaży, a lokalizacja tej drogi jest sprzeczna z planem miejscowym. Dojazd do garaży został wykonany na terenie nie objętym projektem zagospodarowania terenu z października 1999 r., lecz poza granicami lokalizacji osiedla (poza obszarem ABCDA). Budynek przy ul. [...], jak i opasujący ten budynek dojazd do garaży, zostały wykonane po zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2002 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte z zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 16 maja 2018 r. skarżąca Wspólnota przedłożyła opis przeprowadzonej inwestycji. Uzasadniając swój interes prawny wskazała, że "wynika on wprost z decyzji o warunkach zabudowy i został powtórzony w projekcie osiedla". Postanowieniem z dnia 22 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał za celowe zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego rozstrzygającego o prawidłowości decyzji wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta Lublin nr 1108/15 z dnia 8 września 2015 r., znak: AB-BW.6740.1.29.2015 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na roboty budowlane, a w szczególności rozstrzygnięcia czy w powyższym postępowaniu Wspólnota Mieszkaniowa [...] w L. posiada status strony. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy uzależnione jest od wyniku postępowania o sygn. akt VII SA/Wa 2953/17, wszczętego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Warszawie na skutek skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. . Wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2953/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. L.. Wyrok jest nieprawomocny. Postanowieniem z dnia 2 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podjął z urzędu zawieszone postępowanie. W piśmie z dnia 22 lutego 2019 r. skarżąca Wspólnota wskazała m.in., że brakujące Wspólnocie 34 miejsca dla samochodów, deweloper powinien utworzyć w innych częściach osiedla (na działkach nienależących do Wspólnoty), tak aby na każde mieszkanie we Wspólnocie przypadało jedno miejsce parkingowe. Skarżąca wskazała, powołując się na orzecznictwo sądowe, że wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygnąć na korzyść podmiotu domagającego się uznania za stronę (np. wyrok NSA z 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji sprowadza się do oceny, czy została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przy tym sąd administracyjny rozpoznając sprawę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest z urzędu skontrolować, czy w sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją, uregulowaną w Dziale II "Postępowanie" Rozdział 12 "Wznowienie postępowania" Kodeksu postępowania administracyjnego, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania należy do postępowań nadzwyczajnych, zmierza bowiem do kontroli prawidłowości ostatecznej decyzji wydanej w trybie zwykłym. Wznowienie postępowania, jako wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 par. 1 k.p.a.), jest możliwe wyłączenie w przypadku stwierdzenia, że decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa. Jedną z podstaw wznowienia, jest stan w którym strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W myśl art. 147 k.p.a. postępowanie wznawia się na wniosek lub z urzędu. Podanie o wznowienie postępowania podlega badaniu pod względem formalnym, w szczególności czy został zachowany termin do jego wniesienia. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie jest bowiem dopuszczalne w każdym czasie. Możliwość jego złożenia limitowana jest ustawowym jednomiesięcznym terminem, który rozpoczyna bieg, co do zasady, od dnia dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Natomiast w przypadku, gdy o wznowienie wnosi strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wówczas powyższy termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że wniosek o wznowienie postępowania Wspólnota wniosła w terminie. Jedynie w sytuacji, gdy wniosek nie wskazuje przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. lub nie został dochowany termin do jego zgłoszenia organ administracji może wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. W pozostałych przypadkach organ winien wznowić postępowanie postanowieniem, zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. i przeprowadzić postępowanie w myśl przepisów art. 150 i 151 k.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ administracji wydaje decyzję w trybie art. 151 § 1 k.p.a., to jest odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, jeżeli brak jest podstaw do jej uchylenia lub uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a i b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 2 k.p.a.). Nie uchyla się jednak decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ I instancji postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2017 r. wznowił postępowanie w sprawie z wniosku Wspólnoty na podstawie przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na tym etapie odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych może bowiem nastąpić wyłącznie wówczas, gdy osoba żądająca wznowienia nie powołuje się na swój interes prawny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wobec powyższego organ przeszedł do kolejnego etapu wznowionego postępowania i zweryfikował istnienie po stronie skarżącej Wspólnoty interesu prawnego przesądzającego o statusie jako strony. Na tym etapie postępowania interes prawny wnoszącego o wznowienie postępowania podlega właściwej analizie materialnoprawnej i dojście do wniosku, że interesu tego brak nie stoi w opozycji do postanowienia o wznowieniu postępowania, co zarzuca skarżąca. Niezasadne są argumenty zawarte w skardze, że organy dokonały merytorycznej oceny decyzji z dnia 8 września 2015 r., znak: AB-BW.6740.1.29.2015 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na roboty budowlane. Organy administracji dokonywały analizy przepisów art. 3 pkt 20 p.b. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) w zakresie oddziaływania na nieruchomość Wspólnoty, w tym odległości inwestycji od nieruchomości Wspólnoty. Analiza ta doprowadziła organy administracji do wniosku, że wskazana przez wnioskodawców podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zaistniała. Organy doszły bowiem do przekonania, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie wykraczać poza granice zainwestowanych działek, na których realizowana jest inwestycja i nie będzie miało wpływu na zagospodarowanie nieruchomości skarżącej Wspólnoty. Zasadnicza zatem kwestia w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy skarżącej Wspólnocie jako sąsiadującej z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja, przysługuje status strony, który uprawnia do żądania wznowienia postępowania na tej podstawie, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, odmówienie skarżącej przymiotu strony postępowania było prawidłowe. Stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jak również w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w tym przedmiocie, są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 p.b., który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 28 ust. 2 p.b. stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stąd też organ administracji architektoniczno - budowlanej ustalając zakres podmiotowy postępowania, poza inwestorem ustala właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z przepisu tego wynika, że konieczna jest analiza, czy inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość, tak by można było uznać, że właścicielowi działki przysługuje bądź nie przysługuje interes prawny jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę bądź w postępowaniu o wznowienie postępowania w tym przedmiocie. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji, będące podstawą określenia interesu prawnego osób trzecich w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu realizowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w tym w przepisach techniczno-budowlanych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki jej przysługuje Interes ten wynikać będzie z przepisów prawa wprowadzających jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji wynikające z jej realizacji w zaprojektowanym kształcie. Oznacza to, że status strony jest niezależny od zgodności projektu z przepisami ustawowymi oraz przepisami aktów wykonawczych. Aby uznać właściciela danej nieruchomości za stronę postępowania w konkretnej sprawie pozwolenia na budowę (czy też we wznowieniu tego postępowania) należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W kontrolowanej sprawie według Sądu organy przeprowadziły obszerną analizę przepisów odrębnych, z której wyciągnęły prawidłowy wniosek co do tego, że nie wprowadzają one jakichkolwiek związanych z projektowaną i realizowaną już budową, a ścisłej rzecz ujmując dokończeniem budowy, ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej. Powyższą analizę organy przeprowadziły uwzględniając indywidulane, konkretne parametry inwestycji już zrealizowanej na podstawie wcześniejszego pozwolenia na budowę. Podkreślić należy że, opisano szczegółowo zakres realizacji inwestycji w odniesieniu do poszczególnych garaży oraz wskazano odległości od poszczególnych garaży do nieruchomości zagospodarowanej przez Wspólnotę. Podsumowując podkreślić należy, że Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2953/17, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 czerwca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin nr 1108/15 z dnia 8 września 2015 r. Warto zauważyć również, że skarga na decyzje GINB i skarga na decyzję kontrolowaną obecnie przez Sąd są praktycznie jednobrzmiące. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że "(...) domaganie się od dewelopera wywiązania się z wybudowania odpowiedniej liczby miejsc postojowych, które zaspokoją potrzeby wszystkich wspólnot na analizowanym osiedlu świadczy jedynie o posiadaniu przez Wspólnotę Mieszkaniową interesu faktycznego. Występuje on wówczas, gdy jednostka (podmiot) jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego". Ponadto słusznie Sąd wskazał, że "(...) skarżąca nie może wywodzić interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z 8 września 2015 r., powołując się na inne decyzje ostateczne, wydane w całym procesie inwestycyjnym budowy osiedla, poczynając od 1999 r. Każdorazowo organy administracji są obowiązane badać interes prawny wnoszącego o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, który nie może wynikać z interesu prawnego, jaki przysługiwał temu podmiotowi w kwestionowaniu innych decyzji w danym procesie inwestycyjnym". Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani przepisów będących podstawą do ustalenia skarżącej przymiotu strony. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.