II SA/Lu 160/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2016 r. sprawy ze skargi U. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz U. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta L. na podstawie art. 26 ust.2 ustawy z dnia [...]. o odpadach ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 267 ze zmianami ) nakazał posiadaczowi odpadów U. Sp. z o.o. usunięcie odpadów z terenu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], tj. z pomieszczenia budynku murowanego pozostającego w dyspozycji spółki zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] Stwierdził , że odpady przeznaczone do usunięcia stanowią odpady komunalne, odpady z papieru i tektury, odpady z tworzyw sztucznych w tym folia, odpady opakowaniowe, odpady w postaci zużytych starych krzeseł, segregatorów itp., które zajmują ok. połowy wielkości pomieszczenia o wymiarach 13,3 m na 6,5 m. Ponadto nakazał uprzątnięcie pomieszczenia w taki sposób, aby znajdowało się ono w odpowiednim stanie sanitarnym, higienicznym, porządkowym i technicznym; w szczególności oczyścić miejsce gromadzenia odpadów oraz bezpośrednie otoczenie, zaś przedmioty przydatne do użytkowania poukładać, uporządkować i posegregować. Nakazał również przekazanie odpadów znajdujących się w pomieszczeniu zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] r. o odpadach podmiotom uprawnionym do prowadzenia działalności w zakresie gospodarki odpadami do dnia [...]., dostarczenie dokumentów poświadczających właściwe przekazanie odpadów tj. kart przekazania odpadów do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta L. do dnia [...]. oraz poinformowanie do dnia [...]. Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta L. o dokonaniu uprzątnięcia pomieszczenia wraz z załączeniem dokumentacji fotograficznej w tym przedmiocie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w jednym z pomieszczeń budynku przy ul. [...] w L. o wymiarach 13,3 m na 6,5m znajdują się odpady, które posiadacz nieruchomości powinien zutylizować poprzez przekazanie ich podmiotowi prowadzącemu działalność w zakresie gospodarki odpadami, a pomieszczenie to powinno zostać uprzątnięte i oczyszczone. Stwierdzono, że spółka podjęła działania mające na celu wywiezienie odpadów, jednak nie wszystkie zostały usunięte. Podczas oględzin w dniu [...]. stwierdzono, że nadal w pomieszczeniu zalegają segregatory, makulatura, stare krzesła, opakowania itp. W opinii organu I instancji w niniejszej sprawie doszło do magazynowania i składowania odpadów w miejscu do tego nie przeznaczonym. Po rozpoznaniu odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nie przeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Natomiast zgodnie z dyspozycją przepisu art. 26 ust 2 ustawy w przypadku nie usunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nie przeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Z kolei przepis art. 26 ust 6 cyt. ustawy stanowi, iż w decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności termin usunięcia odpadów; rodzaj odpadów i sposób ich usunięcia. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja zawiera wszystkie te elementy. Nie budzi też jego zdaniem wątpliwości, że w rozumieniu art. 3 ust.1 pkt. 6 wspomnianej ustawy znajdujące się w pomieszczeniu rzeczy są odpadami. Zgodnie z tym przepisem odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] r., ( II OSK 1071/11) organ wyjaśnił, że "pozbywać się" oznacza uwalniać się od czegoś niepotrzebnego, niepożądanego, od czegoś, dla czego nie można znaleźć już zastosowania. "Pozbycie się" rozumiane jest jako przekazanie przedmiotu innemu podmiotowi, który będzie ten przedmiot wykorzystywał w zasadniczo odmienny od pierwotnego sposób. Przy czym, w razie wątpliwości, czy dany przedmiot jest odpadem wskutek zmiany sposobu jego użytkowania, należy mieć na względzie ogólne cele postępowania z odpadami - ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju i wobec tego indywidualizować badanie przesłanki "pozbycia się" ze względu na negatywne oddziaływanie tego sposobu użytkowania na człowieka lub środowisko. Z kolei wskazując na wyrok NSA z dnia [...] r., (OSK 1688/07 ). organ stwierdził, ze nie można uzależnić uznania określonego przedmiotu za odpad wyłącznie od tego czy jest on składowany bądź magazynowany w miejscu do tego nieprzeznaczonym. W związku z tym o uznaniu danego przedmiotu za odpad w świetle art. 3 ust. 1pkt 6 ustawy decyduje co do zasady wola posiadacza. Dany przedmiot staje się zatem odpadem, gdy posiadacz nie znajduje dla niego żadnego zastosowania, lub nie potrafi go wskazać. Nie oznacza to, iż pojęcie odpadu, co do zasady, wyłącza substancje i przedmioty, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania. Zatem zawsze organ właściwy przed wydaniem decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsc nieprzeznaczonych do składowania lub magazynowania, w sytuacji gdy osoba ta podnosi, iż wykorzysta zgromadzone odpady na cele własne, winien zbadać, czy istnieje możliwość ich odzysku. W opinii Kolegium przedmiotowym substancjom należy przyznać cechy odpadów i to takich, które kwalifikują się do usunięcia na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 26 ustawy o odpadach. Z ustaleń organu I instancji dokonanych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, w tym fotografii przedmiotowego pomieszczenia, wynika, iż w pomieszczeniu tym znajdują się różnego rodzaju odpady: odpady komunalne, odpady z papieru i tektury, odpady z tworzyw sztucznych w tym folia, odpady opakowaniowe, odpady w postaci zużytych starych krzeseł, segregatorów itp., które zajmują ok. połowy wielkości pomieszczenia o wymiarach 13,3 m na 6,5 m. W potocznym znaczeniu można określić je jako śmieci, których dalsze użytkowanie, z uwagi na ich stan techniczny, nie jest i nie będzie możliwe. Mając także na uwadze konieczność przeciwdziałania ewentualnym naruszeniom gospodarki sanitarnej, odpady te należy usunąć. Kolegium zaznaczyło, że usunięcie przedmiotowych opadów nie powinno dla Spółki stanowić czynności powodującej konieczność poniesienia nadmiernych kosztów, czy też które wiązałoby się z obowiązkiem podjęcia czynność w dużym rozmiarze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego U. spółka z o.o zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 26 ust. 6 pkt.3 ustawy o odpadach poprzez brak dokładnego określenia odpadów podlegających usunięciu. Jej zdaniem decyzja powinna określać ich grupę, podgrupę, rodzaj oraz katalog. Dla ustalenia powyższego należało dokonać oględzin odpadów, a nie tylko samego pomieszczenia. W ocenie spółki niesłusznie uznano również znajdujące się w pomieszczeniu przedmioty za odpady w tym odpady komunalne. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 Ustawy o odpadach odpadami komunalnymi są odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. W świetle powyższej definicji nie jest możliwe, by potraktować jako odpady komunalne odpady powstające w innych źródłach powstawania, niż gospodarstwa domowe. Z kolei w przypadku odpadów nie zawierających odpadów niebezpiecznych, wytwarzanych w wyniku działalności gospodarczej lub działalności o innym charakterze poza gospodarstwami domowymi, zaliczenie ich do kategorii odpadów komunalnych odbywa się z uwzględnieniem łącznie dwóch kryteriów - podobieństwa składu i podobieństwa charakteru odpadów do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. W przypadku np. odpadów opakowaniowych niebędących opakowaniami niebezpiecznymi niezwykle istotna jest analiza w konkretnym przypadku, czy ze względu na ilość czy rodzaj zawartych w nich produktów zostały spełnione powyższe kryteria, a zwłaszcza podobieństwo charakteru. Decyzja organu takiej analizy jednak nie zawiera. W omawianym pomieszczeniu znajduje się magazyn, w którym przechowuje się przedmioty biurowe, takie jak segregatory, krzesła, biurka, na chwilę obecną nie zagospodarowane dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej; nie sposób ich jednak uznać za zbędne, a tym bardziej podlegające usunięciu. Przez pojęcie odpadów w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach rozumie się bowiem każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Tymczasem mogą one zostać wykorzystane na potrzeby działalności skarżącego lub też innego podmiotu (np. po ich zbyciu). Obowiązujące przepisy nie zakazują magazynowania (nawet starych i zniszczonych) mebli, krzeseł, pudełek i innych materiałów biurowych w magazynie, jak również nie nakazują całkowitego uprzątnięcia pomieszczeń magazynowych, bowiem przeczyłoby to w istocie możliwości funkcjonowania pomieszczeń magazynowych w firmach. Spółka zaznaczyła, że w dniu [...] r. przekazała uprawnionemu odbiorcy, tj. firmie zajmującej się obiorem odpadów L.-E.-P. W. Ł. w L. 1.560,00 tony odpadów o kodzie 17 09 04 (zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu), zaś w dniu [...] r. 1.680,00 tony odpadów o kodzie 17 09 04 (zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu). Karty przekazania odpadów z dnia [...] r. i [...] r. potwierdzają, iż skarżąca dokonała usunięcia z pomieszczenia przedmiotów, które uznała za odpady w rozumieniu art. art. 3 ust. 1 pkt 6) Ustawy o odpadach. Skarżąca wskazała również, że w przedmiotowym pomieszczeniu nie prowadzi działalności, gdyż budynek jest wyłączony z użytkowania. W opinii skarżącej spółki wskazane wyżej uchybienia wskazują na naruszenie przez Kolegium art. 7,77 § 1 i 80 kpa, poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy. Skarżąca wskazała również na zbyt krótki termin usunięcia odpadów wskazany w decyzji. Czyni to niemożliwym jego wykonanie z uwagi na wysokie koszty wykonanie nałożonego zobowiązania. Wniosła zatem o jego wydłużenie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stanowiska skarżącej co do błędnej kwalifikacji przez organy przedmiotów znajdujących się w opisywanym pomieszczeniu jako odpadów nie sposób utrzymać. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia [...]. ( Dz. U z 2013r. poz. 21 ze zmianami ) o odpadach, odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia jest obowiązany. Słusznie zatem Kolegium uznało, że niezbędnym warunkiem uznania określonego przedmiotu za odpad jest, aby posiadacz wyzbywał się jego lub zamierzał się wyzbyć. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób, niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. "Pozbycie się" rozumiane więc jest jako przekazanie (zbycie) przedmiotu innemu podmiotowi, który będzie ten przedmiot wykorzystywał w zasadniczo odmienny od pierwotnego sposób ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w decyzji wyroku z dnia z dnia [...] r., II OSK 1071/11 oraz w wyrokach z dnia [...]. II OSK 1190/14, [...]. II OSK 3069/13 i [...] r., II OSK 960/08 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Natomiast przy dokonywaniu kwalifikacji przedmiotu, jako odpadu istotne znaczenie ma także przesłanka w postaci zmiany dotychczasowego sposobu ich użytkowania. W wyroku z dnia [...] r. ( II OSK 2793/12 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zmiana sposobu użytkowania może polegać na użytkowaniu w sposób odmienny, niż w normalnych warunkach przedmiot jest wykorzystywany do celów, do których został pierwotnie wytworzony. Odpadami mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej, jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. Również w powołanym już wyroku z dnia [...]. ( II OSK 1190/14 ) podkreślono, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, że pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia [...]. w sprawie C-235/02, ECR 2004/1B/I-01005 ) jako odpad powinny więc być kwalifikowane także przedmioty poddawane procesom odzysku (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia15 czerwca 2000r. w połączonych sprawach C-418/97 i C-419/97, Lex nr 82853). Trybunał uznał za niezgodne z prawem unijnym ustawodawstwo krajowe wyłączające z definicji odpadów substancje i przedmioty, które są zdatne do powtórnego wykorzystania (por. wyrok z dnia [...] r. w sprawie C-359/88, publ. ECR 1990/3/I-01509). Odpadami są zatem także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu, będące przedmiotem transakcji lub wymienione na listach handlowych, nawet, gdy zostaną poddane procesom dezaktywacyjnym mającym na celu unieszkodliwienie potencjalnych zagrożeń (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia [...]. w połączonych sprawach C-304/94, C-330/94, C-342/94, C-224/95, ECR 1997/6/I-03561). Warto zauważyć, że art. 14 ustawy określa warunki w jakich określone przedmiotu tracą status odpadu. Zgodnie z ust.1 pkt.1 określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, spełniają łącznie następujące warunki: a) przedmiot lub substancja są powszechnie stosowane do konkretnych celów, b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie, c) dany przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach i w normach mających zastosowanie do produktu, d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska; pkt 2) wymagania określone przez przepisy Unii Europejskiej. Zgodnie z ust.2 przedmiot lub substancja, które przestały spełniać warunki, o których mowa w ust. 1, są odpadami. W sprawie przepis ten nie ma jednak zastosowania, skoro odpadów nie poddano jakiemukolwiek procesowi odzysku opisanemu w art. 3 ust.1 pkt. 14 ustawy czy recyklingowi ( art. 3 ust.1 pkt 23 ). Fakt częściowego wywozu odpadów oraz zobowiązanie prezesa skarżącej spółki do ich całkowitego usunięcia, o czym wspomniano w piśmie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]., wzmacnia natomiast przekonanie o trafności dokonanej oceny przez Kolegium, co do zamiaru pozbycia się omawianych przedmiotów. Zgodzić należy się z Kolegium, że znajdujące się w przedmiotowym pomieszczeniu przedmioty należało potraktować jako odpad, o czym wymownie świadczy sposób magazynowania i stan ich zachowania udokumentowany materiałem zdjęciowym, opisami zawartymi w protokołach oględzin i we wspomnianym piśmie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...]. Wbrew natomiast prezentowanemu w decyzji stanowisku nie ma podstaw do twierdzenia, że odpady znajdują się w miejscu do tego nie przeznaczonym, co jest warunkiem zastosowania art. 26 ust.2 wspomnianej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadku nie usunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nie przeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Decyzja, o której stanowi przytoczony przepis, wydawana z urzędu i ma charakter obligatoryjny. Właściwy organ po stwierdzeniu nieprawidłowości w zakresie miejsca magazynowania lub składowania odpadów jest bowiem zobowiązany do nakazania ich usunięcia posiadaczowi tych odpadów. W świetle przepisów ustawy o odpadach, przyjąć należy, że miejscem przeznaczonym do składowania odpadów, które mogą być składowane, jest składowisko odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 25 powołanej ustawy, art. 103 ust.1 por. jednak wyrok NSA z dnia [...]. II OSK 1688/07 opubl. w CBOSA w którym przyjęto, z czym trudno się nie zgodzić, ze odpad może być składowany również poza składowiskiem ). Magazynowanie odpadów jest natomiast czasowym przechowywaniem odpadów, które nie może być jednak prowadzone samo, lecz wyłącznie w ramach wytwarzania (wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę), zbierania (tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów) lub przetwarzania odpadów (magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów art. 3 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy). Miejsce i sposób magazynowania odpadów oraz rodzaj magazynowanych odpadów zgodnie z art. 25 ust.3 ustawy określa decyzja (jeżeli jest wymagana) związana z gospodarką odpadami (tj. zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, pozwolenie na wytwarzanie odpadów, pozwolenie zintegrowane). Z uwagi na przedmiot magazynowania, miejsce magazynowania odpadów powinno być określone w sposób wyraźny. W każdym przypadku musi obejmować teren, do którego posiadacz odpadów posiada tytuł prawny (art. 25 ust. 2 powołanej ustawy). W warunkach niniejszej sprawy skarżąca dysponowała decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. zezwalającej na zbieranie odpadów, w tym ich magazynowanie w magazynach oznaczonych jako obiekty A,B1,B2 i C na działce nr [...] przy ulicy [...] w L. do której ma tytuł prawny i ich transport na okres do [...]. W pkt.4.5 decyzji dotyczącego obiektu C, a więc objętego niniejszym postępowaniem, dopuszczono magazynowanie w nim odpadów sprzętu elektrycznego i elektronicznego, baterii, odpadów meblowych, sortów mundurowych oraz odpadów opakowaniowych oraz budowlanych ( kabli i papy ). Wynika z tego, że skarżąca legalnie magazynowała przedmiotowe odpady w tym obiekcie, bez względu na to, czy zaprzestała zbierania w nim odpadów, jak stwierdzono w piśmie z dnia [...]. Podkreślić bowiem należy, że w dacie orzekania zarówno przez organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze zezwolenie na zbieranie odpadów o jakim mowa we wspomnianej decyzji nie utraciło swojej ważności. Przepis art. 132 ust.2 ustawy o odpadach zgodnie z którym zezwolenie na zbieranie odpadów wydane na podstawie dotychczasowych przepisów zachowują ważność na czas , na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak , niż przez dwa lata od wejścia jej w życie tj. od [...]. został zmieniony przez art.1 pkt.11 lit.a ) ustawy z dnia [...]. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U z 2015r. poz. 122 ), przedłużający ważność zezwolenia do trzech lat, a więc do [...]. Uznanie w tej sytuacji, że skarżąca magazynowała odpady w miejscu do tego nie przeznaczonym nie miało uzasadnionych podstaw. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.