II SA/Lu 179/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia 10 stycznia 2017 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy [...], reprezentowanej przez Prezydenta Miasta L., od decyzji Starosty L. z dnia 7 grudnia 2016 r., znak: [...], orzekającej zwrot nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej, zarejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta L. pod numerem [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0695 ha, stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...], położonej w L. przy ul. [...], będącej własnością Gminy [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał następujący stan sprawy. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 10 czerwca 1987 r. znak: [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiąca własność J. S. i M. S., położona w L. przy ul. [...], w dzielnicy [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1335 m2, zgodnie z lokalizacją osiedla mieszkaniowego "[...]". Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2016 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili do Prezydenta Miasta L. M. S. i K. S. jako spadkobierca J. S. (postanowienie Sądu Rejonowego w L. II Wydział Cywilny z dnia 4 kwietnia 2004 r. sygn. akt [...]). W uzasadnieniu wniosku wskazali, że wywłaszczona działka nie została w żaden sposób zagospodarowana. Postanowieniem z dnia 9 maja 2016 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i wyznaczył Starostę L. do jej prowadzenia. W trakcie postępowania do akt sprawy została złożona dokumentacja geodezyjno- prawna sporządzona przez geodetę uprawnionego, zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. w dniu 2 sierpnia 2016 r. pod nr [...] dotycząca wywłaszczonej nieruchomości (dawnej działki nr [...]), z oznaczeniem części, której dotyczy wniosek. Wnioskowany do zwrotu grunt oznaczono jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0695 ha. W dniu 14 września 2016 r. zostały przeprowadzone oględziny opisanej nieruchomości z udziałem stron postępowania, podczas których geodeta uprawniony okazał granice wnioskowanej do zwrotu działki. Obecni na oględzinach stwierdzili, że projektowana działka nr [...] jest wolna od jakiejkolwiek zabudowy. Znaczna część nieruchomości stanowi teren płaski, porośnięty trawą i chwastem, teren jest wykoszony. Pozostała część gruntu stanowi stromą skarpę, porośniętą wysokim, gęstym chwastem. Od strony północnej przebiega ulica [...], a od strony wschodniej w sąsiedztwie zlokalizowany jest blok mieszkalny wybudowany w ostatnich latach. Od strony południowej i zachodniej działkę otaczają tereny niezagospodarowane, porośnięte wysokim chwastem. Wnioskodawcy wskazali, że na nieruchomości brak jest śladów pielęgnacji zieleni poza faktem wykoszenia terenu. Ponadto wnieśli o ustalenie, jaki podmiot dokonał wykoszenia nieruchomości oraz zwrócili uwagę, iż na nieruchomości brak jest infrastruktury w postaci alejek, nasadzeń roślin ozdobnych, ławeczek, a teren jest nieoświetlony. W piśmie z dnia 14 września 2016 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. wyjaśnił, że działka nr [...] była objęta w dacie wywłaszczenia ustaleniami planu realizacyjnego zagospodarowania terenu z marca 1983 r., który przewidywał budowę na tym obszarze osiedla mieszkaniowego "[...]". Wnioskowany do zwrotu teren miał być przeznaczony pod parkingi i garaże oraz teren zielony. Wydział Planowania Urzędu Miasta L. przy piśmie z dnia 29 września 2016 r. przesłał kopię wybranych kart z archiwalnego tekstu oraz fragment rysunku Miejscowego Planu Szczegółowego [...], zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia 17 sierpnia 1976 r., obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Według tego planu wywłaszczona działka w znacznej części położona była w obszarze projektowanego przebiegu ulicy - trasy Z., a jej niewielka część (północna) wchodziła w obszar terenów budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Podczas rozprawy administracyjnej, która miała miejsce w dniu 19 października 2016 r., wnioskodawcy podtrzymali swoje stanowisko, zaś przedstawiciel Gminy [...] wniósł o orzeczenie odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, podnosząc, że grunt został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. W tak ustalonym stanie faktycznym Starosta L. wskazaną na wstępie decyzją z dnia 7 grudnia 2016 r., orzekł o zwrocie projektowanej działki nr [...]. Starosta stwierdził, że skoro na terenie tej działki nie powstało osiedle mieszkaniowe "[...]", to nie można uznać, że istniejące zagospodarowanie terenu stanowi realizację celu wywłaszczenia. Od decyzji Starosty w części orzekającej o zwrocie opisanej działki odwołanie wniosła Gmina [...], zarzucając organowi naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej także: "ustawa"), przez ich niewłaściwą wykładnię. Zdaniem Gminy, cel wywłaszczenia - budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany. Grunt ten znajduje się na terenie w pełni zorganizowanego osiedla "[...]" w sąsiedztwie budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej. Gmina zarzuciła, iż sama lokalizacja oraz sposób zagospodarowania projektowanej działki nr [...] dowodzą, że teren ten stanowi zieleniec osiedlowy, a osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne ale również szereg innych obiektów, które stanowią zorganizowany zespól składników mających zaspokoić potrzeby mieszkańców, w tym zieleńce, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji, to, że grunt pozostaje niezagospodarowany i stanowi nieużytek porośnięty trawą i chwastem, nie przesądza o zbędności tego gruntu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pozostawienie w stanie zaniedbanym (nieskoszona trawa, chwasty) nie może bowiem z zasady uzasadniać uznania nieruchomości za zbędną, a każdy niezabudowany fragment działki położonej na terenie osiedla mieszkaniowego i porośnięty chwastami należałoby wykluczyć z infrastruktury osiedla. Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta L. należycie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i podjął trafne rozstrzygnięcie. Zdaniem Wojewody, jakkolwiek budowa osiedla mieszkaniowego jako cel wywłaszczenia obejmuje nie tylko budowę budynków mieszkalnych, lecz także urządzeń służących mieszkańcom, jak m. in. tereny zielone, to nie można uznać, że przedmiotowa działka została zagospodarowana w taki sposób. Takiej funkcji nie spełnia koszona trawa, tym bardziej, że sporna działka leży poza obszarem osiedla mieszkaniowego "[...]" w L.. Południową granicę tego osiedla stanowi ul. [...], zaś wspomniana nieruchomość znajduje się po przeciwnej stronie tej ulicy, wchodząc w skład większego niezagospodarowanego terenu, porośniętego trawą i chwastem. Skargę na decyzję Wojewody złożyła Gmina [...], wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili organowi drugiej instancji naruszenie: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 136 i art. 137 ustawy, wskutek błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnego uznania, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto strona skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci mapy Fotoplan 2014 z naniesioną warstwą osiedla z zaznaczonymi granicami osiedla "[...]", wydrukowanej ze strony [...], na okoliczność ustalenia, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot położona jest w granicach osiedla mieszkaniowego "[...]". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 ustawy, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nieruchomość, stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy, uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ustawy, nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (przykładowo wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00, 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08, 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że wywłaszczenia nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący, dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w L.. W takiej sytuacji, to jest w związku z dość ogólnie określonym celem wywłaszczenia, ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji tego celu. Nie budzi wątpliwości, że wnioskowany do zwrotu grunt w dacie wywłaszczenia objęty był ustaleniami Miejscowego Planu Szczegółowego [...], zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia 17 sierpnia 1976 r. Według tego planu wywłaszczona działka w znacznej części położona była w obszarze projektowanego przebiegu ulicy - trasy Z., a jej niewielka część (północna) wchodziła w obszar terenów budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Nadto wspomniana nieruchomość – w dacie jej wywłaszczenia – objęta była ustaleniami planu realizacyjnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego "[...]", zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta L. z marca 1983 r., znak: [...] oraz projektem koncepcyjnym zagospodarowania osiedla "[...]", zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 25 maja 1981 r. znak: [...] Zgodnie z tymi dokumentami planistycznymi wnioskowany do zwrotu teren miał być przeznaczony pod parkingi i garaże oraz teren zielony. Wskazać należy, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe wykazało, iż na wspomnianym gruncie nie zrealizowano celu wywłaszczenia, to jest budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". Jak wynika z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 14 września 2016 r. na orzeczonej do zwrotu działce nie zlokalizowano jakichkolwiek obiektów kubaturowych tego osiedla mieszkaniowego Poza sporem jest przy tym, że teren projektowanej działki w całości porośnięty jest trawą i chwastem. Obszar działki w części, stanowiącej teren płaski, jest wykoszony, zaś w pozostałej części, obejmującej około [...] gruntu, stanowiącej stromą skarpę, porośnięty jest wysokim, gęstym chwastem. Zauważyć również należy, że na nieruchomości brak jest infrastruktury w postaci alejek, nasadzeń roślin ozdobnych, ławeczek, a teren jest nieoświetlony. Nieuzasadnione jest zatem stanowisko Gminy [...], która sprzeciwiała się zwrotowi nieruchomości jako zagospodarowanej w całości zgodnie z celem wywłaszczenia. Ponownie należy podkreślić, że celu wywłaszczenia nie można interpretować dowolnie. Brak jest podstaw, by uznać, że o realizacji celu wywłaszczenia świadczy istnienie na działce podlegającej zwrotowi terenu zielonego jako elementu infrastruktury osiedla. Trzeba zauważyć, że nie każda infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń. Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji". Nie można uznać, że o realizacji celu wywłaszczenia świadczy istnienie na działce podlegającej zwrotowi terenu zielonego jako elementu infrastruktury osiedla, skoro teren ten miał być elementem infrastruktury osiedla mieszkaniowego "[...]", które nie obejmuje tej nieruchomości. Świadczy o tym nie tylko brak jakiejkolwiek infrastruktury takiego osiedla, jak choćby ciągi piesze, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, obiekty kubaturowe, w tym budynki mieszkalne stanowiące części wspomnianego osiedla. Niekwestionowane jest bowiem, że zgodnie z dokumentami planistycznymi wnioskowany do zwrotu teren przylegał do planowanego parkingo-garażu, którego nie zrealizowano. Zgodnie z tymi planami na tej działce miały zostać urządzone alejki piesze. Ponadto w miejscu planowanego parkingo-garażu około 2015 r. zostały wybudowane dwa budynki mieszkalne wielorodzinne, które znajdują się na nieruchomościach zwróconych byłym właścicielom z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Budynki te zostały zrealizowane przez prywatnego inwestora. Skoro nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób zgodny z określonym w opisanych dokumentach planistycznych, nie jest dopuszczalnym uznanie, jak tego chce strona skarżąca, że istniejąca na gruncie "infrastruktura osiedla mieszkaniowego" stanowi w istocie realizację celu wywłaszczenia. Mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, Sąd uznaje za trafne stanowisko organu odwoławczego, że wnioskowana do zwrotu działka nie znajduje się w granicach osiedla mieszkaniowego "[...]". Osiedle to zostało bowiem zrealizowano, lecz jego "granicę" południową stanowi ulica [...]. Przedmiotowa zaś nieruchomość leży po przeciwnej stronie tej ulicy i wchodzi w skład większego niezagospodarowanego terenu porośniętego trawą i chwastem. Teren ten, co potwierdza dokumentacja fotograficzna wykonana w dniu oględzin, rozciąga się aż do przebiegających dalej torów kolejowych (k. 69-73 akt adm. I inst. ). Jakkolwiek w dniu oględzin porastająca ten teren trawa i chwasty były skoszone, to jednak terenu tego nie można uznać jako terenu zorganizowanej zieleni osiedlowej, stale pielęgnowanej i służącej mieszkańcom tego osiedla, chociażby z jego samego położenia, znajdującego się poza, a nie w integralnej części tego osiedla. Trzeba mieć przy tym na względzie, co w niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że do wykoszenia zaniedbanego terenu doszło dopiero na skutek interwencji mieszkańców budynków wzniesionych na zwróconych działkach. Zasadnie wskazały również organy obu instancji, że przedstawione przez Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta umowy zawarte z firmą Architektura Zieleni [...] z dnia 1 października 2015 r. i z dnia 23 września 2016 r. (k. 78-79 akt adm. I inst.) świadczą jedynie o tym, że teren ten wchodzi w skład miejskich zasobów gruntowych, które nie są objęte stałą kompleksową konserwacją zieleni komunalnych, zaś prace porządkowe na tym terenie, w tym wykoszenie trawy, uprzątnięcie zanieczyszczeń, zlecane są jedynie interwencyjnie. Również mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż grunt ten wchodzi do zasobu gruntów gminy, a tym samym nie jest integralną częścią osiedla mieszkaniowego "[...]". Oczywiste jest przy tym, że o realizacji celu wywłaszczenia na wspomnianej nieruchomości nie może świadczyć wybudowanie przez inwestora prywatnego w niedalekim sąsiedztwie, w latach 2014-2016, dwóch budynków mieszkalnych, które nie stanowią części osiedla mieszkaniowego "[...]". Nieuzasadnione były również pozostałe zarzuty skargi, albowiem organy obu instancji prawidłowo ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, dochowując w tym zakresie wymogów zawartych w art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że brak było podstaw do przeprowadzenia przez Sąd, w oparciu o art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") uzupełniającego postępowania dowodowego – w żądanym przez stronę skarżącą zakresie. Wskazać trzeba, że zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, przy czym – co do zasady – sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, bowiem z mocy art. 133 § 1 P.p.s.a. kontrola legalności działania organu administracji przez sąd – w odniesieniu do postępowania dowodowego – obejmuje materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji. Konsekwencją tej zasady jest przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych kierunek wykładni art. 106 § 3 P.p.s.a., który respektując powyższą zasadę, uznaje ten ostatni przepis za wyjątek od niej. Z art. 106 § 3 P.p.s.a. wynika bowiem, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu (por. przykładowo wyroki NSA z dnia: 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 528/09, 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I GSK 1108/09, 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 1475/07, 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1269/10). W ocenie Sądu, wszystkie istotne okoliczności w niniejszej sprawie zostały wyjaśnione, a zatem nieuzasadnione było przeprowadzenie dowodu uzupełniających z dokumentów w postaci map załączonych do skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.