II SA/Lu 188/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos – Janusz Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 17 stycznia 2021r., znak: SKO.1478/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 17 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu po rozpatrzeniu odwołania M. M. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta z dnia 23 sierpnia 2021r. znak: SR.4042.35.2021.TŚ o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. M. z 26 lipca 2021r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką T. M.. Odmawiając przyznania świadczenia organ I instancji wskazał na art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020r., poz.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ ustalił, że T. M. pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się takim orzeczeniem. Ponadto jej niepełnosprawność nie powstała przed 25 rokiem życia, a więc nie zachodzi również przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odwołaniu M. M. wyjaśnił, że jego ojciec nie mieszka z mamą od 1990r. i nie łoży na jej utrzymanie, brat [...] mieszka oddzielnie i prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, a brat [...] pracuje dorywczo i rzadko bywa w domu, siostra przebywa natomiast za granicą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zdaniem Kolegium, nie zachodzi negatywna przesłanka z art.17 ust. 1 b u.ś.r. Wprawdzie orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z 14 września 2020r. T. M. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a powstanie znacznego stopnia niepełnosprawności datuje się od 12 sierpnia 2020 r., a więc po 25 roku życia, to jednak w świetle orzecznictwa sądowego i stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, okoliczność ta nie pozbawia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania nad nią opieki. Natomiast Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do tego, że zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż niepełnosprawna T. M. pozostaje w związku małżeńskim z K. M., który nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych osoby niepełnosprawnej przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Nie jest więc możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie należącej do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z inną osobą i wyłączenie to jest niezależne od tego, czy współmałżonek, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest w stanie opiekować się drugim współmałżonkiem, wymagającym stałej opieki. Stanowisko takie zajmują sądy administracyjne, np. NSA w wyrokach z 27 listopada 2014r., sygn. akt I OSK 1219/13, z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19, Dodatkowo Kolegium ustaliło, że M. M. mieszka razem z matką i codziennie sprawuje nad nią opiekę: zapewnia jej pomoc przy porządkach, wynoszeniu śmieci, robieniu zakupów, paleniu w piecu, przygotowaniu posiłków, zawożeniu do łazienki. T. M. jest samodzielna w kontaktowaniu się z lekarzem rodzinnym, dawkowaniu i przyjmowaniu leków, ubieraniu się, myciu i przyjmowaniu posiłków. Nie mieszka razem z mężem i ma od 1990r. małżeńską rozdzielność majątkową. W ocenie Kolegium, opiekę nad nią może sprawować jej mąż oraz syn, przy czym zakres tej opieki nie wymaga rezygnacji przez skarżącego z aktywności zawodowej. Możliwe jest bowiem odpowiednie zorganizowanie opieki, aby podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie zachodzi więc bezpośredni i ścisły związek między rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) przez skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad matką, który jest warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. W orzecznictwie istnieje pogląd, że jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, jak np. brak pracy czy swój stan zdrowia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. M. domagał się uchylenia powyższej decyzji podnosząc, że jego ojciec K. M. zmarł w dniu 5 stycznia 2022r., a więc jego matka nie pozostaje już w związku małżeńskim. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz.329), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując wydane w niniejszej sprawie decyzje należy stwierdzić, że nie naruszają one obowiązujących przepisów, aczkolwiek nie wszystkie z argumentów organów są trafne. Przede wszystkim chodzi o stwierdzoną przez organ I instancji przesłankę negatywną z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia. Prawidłowo wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując poglądy sądów administracyjnych, że dla kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje to, kiedy (w jakim wieku), powstał znaczny stopień niepełnosprawności. Warunek powstania niepełnosprawności w określonym wieku sformułowany w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny i w związku z tym utrwalił się pogląd, że pomimo właściwych zmian ustawowych w tym zakresie, przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunek wieku należy pomijać. Przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mogło być również to, że T. M. pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż K. M. nie ma orzeczonej niepełnosprawności o znacznym stopniu (art. ust. 5 pkt 2 u.ś.r.). Skarżący podniósł w skardze (i nie zostało to zakwestionowane przez Kolegium), że jego ojciec zmarł w dniu 5 stycznia 2022r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji Kolegium. Mimo to decyzja odmowna jest prawidłowa, ponieważ zasadnie organy obu instancji ponadto stwierdziły, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia, co jest podstawowym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stosownie do art. 17. ust.1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W świetle tego przepisu, podstawową przesłanką jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; wyroki WSA w Olsztynie z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19). W wyroku z 4 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 2572/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z którego muszą zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania opieki lub niepodejmowanie zatrudnienia z tego powodu. NSA zauważył, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej je do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. W toku postępowania o wydanie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne organ ustala więc, jaki jest zakres koniecznej (konkretnie w danym przypadku) opieki nad osobą niepełnoprawną, a więc w jakim zakresie osoba niepełnoprawna radzi sobie sama, bądź korzysta z pomocy innych osób bliskich. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest wystarczające do przyznania takiego świadczenia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego każdej osobie posiadającej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnoprawności, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wprost by tak stanowił. Tymczasem z tego przepisu wynika, że posiadanie takiego orzeczenia to tylko jeden z warunków świadczenia pielęgnacyjnego, niezbędne jest ponadto wykazanie, że po pierwsze – istnieje "konieczność" sprawowania stałej lub długotrwałej opieki i po drugie – że jednocześnie ta "konieczność" wywołuje inną "konieczność" tj. rezygnację z zatrudnienia lub z podjęcia zatrudnienia przez osobę bliską, a więc że istnieje bezpośredni związek pomiędzy sprawowaniem stałej opieki a rezygnacją z (podjęcia) zatrudnienia. Zgodnie z definicją słownikową, "konieczny" (https://sjp.pwn.pl/slowniki/konieczny.html) to: 1. «bezwzględnie potrzebny», 2. «taki, którego nie da się uniknąć». W odniesieniu do przesłanek świadczenia pielęgnacyjnego należy więc uznać, że "konieczność stałej lub długotrwałej opieki" wymaga stwierdzenia, że bez tej opieki, zdrowie i życie osoby niepełnosprawnej byłoby zagrożone, a ponadto, że taką opiekę może zapewnić wyłącznie jedna osoba, która zmuszona jest w związku z tym zrezygnować w całości z aktywności zawodowej. Ocena ta natomiast jest możliwa wyłącznie poprzez ustalenie, jakie codzienne potrzeby życiowe – pomimo niepełnosprawności - jest w stanie zaspokoić sobie we własnym zakresie osoba niepełnosprawna ewentualnie w zakresie jakich potrzeb ma już zapewnioną pomoc osób bliskich. Tylko w razie ustalenia, że w przeważającym zakresie takie potrzeby osoby niepełnosprawnej nie mogą być zaspokojone w powyższy sposób, można zasadnie mówić o "konieczności" rezygnacji z zatrudnienia przez członka rodziny w celu zapewnienia osobie niepełnosprawnej "koniecznej" opieki. W rozpatrywanej sprawie organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe. Z niebudzących wątpliwości ustaleń wynika, że pomimo znacznego stopnia niepełnosprawności T. M. nie jest osobą leżącą, wymagającą stałej obecności i nadzoru – samodzielnie przyjmuje posiłki i leki, kontaktuje się z lekarzem. Znaczna część czynności pomocniczych sprawowanych przez skarżącego to czynności związane z dbaniem o gospodarstwo domowe (robienie zakupów, sprzątanie, przygotowywanie posiłków, palenie w piecu), a więc czynności typowe dla każdej rodziny poza godzinami pracy. Należy podkreślić, że z akt nie wynika, by T. M. korzystała z zabiegów rehabilitacyjnych czy leczenia specjalistycznego, co mogłoby wymagać dodatkowego zaangażowania i czasu. Jej niepełnosprawność polega głównie na tym, ze porusza się na wózku inwalidzkim (k.18 akt admin., oświadczenie skarżącego). Zdaniem Sądu, zasadnie więc organy uznały, że powyższe okoliczności świadczą o tym, że skarżący nie musi całkowicie rezygnować z zatrudnienia, czy z podjęcia zatrudnienia, gdyż nie jest to bezwzględnie potrzebne dla zaspokojenia podstawowych życiowych potrzeb jego niepełnosprawnej mamy. W razie podjęcia zatrudnienia (nawet dorywczego) mógłby on ewentualnie zwrócić się do organu o przyznanie jego mamie usług opiekuńczych, które ułatwiłyby jemu opiekę nad nią. Poza tym w opiece nad nią powinny partycypować także pozostałe dzieci - dwóch synów i siostra, gdyż jest to ich obowiązek nie tylko prawny, ale przede wszystkim moralny. Skarżący powinien dążyć do porozumienia z rodzeństwem w tym zakresie. Skarżący złożył oświadczenie, że jeden z braci – [...] mieszka w tej samej miejscowości i na tej samej ulicy [...], zaś drugi brat – [...], mieszka razem z nim i z matką (k.7 akt adm.), tylko siostra mieszka za granicą i z mamą kontaktuje się tylko telefonicznie. Podniósł, że bracia nie mogą opiekować się matką, gdyż jeden z nich "pracuje w [...]", zaś drugi "dorywczo"; w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 4 sierpnia 2018r. (k.21 akt admin.) potwierdzono te dane, jednak ustalono, że P. M. mieszka wprawdzie w B., ale pod innym adresem. Biorąc pod uwagę zakres koniecznej opieki, bracia i skarżący mają możliwość wspólnie tę opiekę matce zapewnić pomimo tego, że pracują dorywczo, wymaga to wyłącznie odpowiednej organizacji czasu. Nie jest więc "konieczne", by skarżący z tego powodu rezygnował z podjęcia zatrudnienia. Ich pomoc może polegać także na wsparciu finansowym matki i wynajęciu opiekunki; mając na względzie to, że niepełnosprawność T. M. polega przede wszystkim na ograniczeniach ruchowych, przez co zmuszona jest poruszać się na wózku inwalidzkim, jej dzieci, w tym skarżący po podjęciu zatrudnienia, mogą jej pomóc zakupując odpowiedni sprzęt ortopedyczny, umożlwiający swobodniejsze poruszanie się wózkiem po mieszkaniu. Organy zasadnie więc odmówiły przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego wobec niespełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem wynagrodzeniem za sprawowanie opieki, ale rekompensatą za konieczność rezygnacji z zatrudnienia. Państwo nie może finansować utrzymania członków rodziny osoby niepełnoprawnej tylko z powodu samej niepełnosprawności. Jak wyżej wyjaśniono, celem ustawodawcy, który wprowadził instytucję świadczenia pielęgnacyjnego, nie było samo stwierdzenie lekarskie niepełnoprawności. Intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko wtedy, gdy osoba niepełnosprawna nie może mieć zapewnionej wymaganej opieki przez najbliższą rodzinę, a więc gdy nie jest możliwe zorganizowanie dla niej niezbędnej pomocy przez bliskich (np. osobiście albo poprzez sfinansowanie pomocy opiekunów). Słusznie natomiast organy rozpatrujące niniejszą sprawę oceniły, że taka sytuacja w niej nie zachodzi. Zarzuty skargi z przedstawionych powodów okazały się więc nietrafne, a w konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.