II SA/Lu 206/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Witold Falczyński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - w zakresie wniosku skarżącej K. W. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z dnia [...] r., nr [...], znak: [...] p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania decyzji Starosty z dnia [...] r., nr [...], znak: [...]. K. W. – reprezentowana przez [...] J. Z. – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...], którą organ ten – po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Starosty z dnia [...]r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...] – umorzył postępowanie odwoławcze. W skardze, obok zarzutów kwestionujących zaskarżoną decyzję, pełnomocnik skarżącej zawarła również wniosek o wstrzymanie wykonania wydanej w pierwszej instancji decyzji Starosty z dnia [...] r. W ramach uzasadnienia tego wniosku wskazano, iż jego uwzględnienie wydaje się niezbędne w celu ochrony interesów skarżącej, a nadto spowoduje uniemożliwienie zatuszowania bezprawnych działań organów i uczestnika. Uczestnik w wielkim pośpiechu przystępuje bowiem do pokrycia ponownie drogi nawierzchnią z kostki brukowej. Materiał, który rzekomo zgromadził, to kostka brukowa zdjęta z tzw. drogi tymczasowej, świetnie nadająca się do ponownego położenia. Brak wstrzymania wykonalności decyzji Starosty spowoduje zatem – jak wskazała wnioskodawczyni – nieodwracalne skutki i zniweczy skutki ewentualnego korzystnego rozstrzygnięcia Sądu. Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 206/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił powyższy wniosek orzekając o wstrzymaniu wykonania będącej jego przedmiotem decyzji Starosty z dnia [...] r. Sąd I instancji stwierdził, że już charakter przedmiotowej decyzji przesądza o tym, iż jej wykonanie, sprowadzające się do realizacji projektowanej drogi, wiązać się będzie z trudnymi do odwrócenia skutkami. Przywrócenie stanu pierwotnego po realizacji takiego przedsięwzięcia – o ile byłoby w ogóle możliwe – niewątpliwie bowiem – jak wskazał Sąd – wymagałoby znacznego nakładu sił i środków, zwłaszcza finansowych. Ponadto WSA w Lublinie podniósł, że mając na względzie zarzuty skarżącej wskazujące na możliwość naruszenia - podczas realizacji przedmiotowej inwestycji - stosunków wodnych w obrębie jej działki nr [...] (sąsiadującej z terenem inwestycji), nie można również wykluczyć, iż wykonanie przedmiotowej decyzji wiązać się będzie z niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącej znacznej szkody, co dodatkowo uzasadnia wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") [...] z/s w [...] wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia. Orzeczeniu temu inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez wstrzymanie przez Sąd I instancji wykonania decyzji Starosty udzielającej pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej na działce nr ew, [...] w sytuacji, gdy droga objęta tą ostateczną decyzją została już wybudowana; 2. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne stwierdzenie przez Sąd, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiązać się będzie z trudnymi do odwrócenia skutkami, gdyż przywrócenie stanu pierwotnego po wybudowaniu projektowanej drogi będzie wymagało znacznego nakładu sił i środków finansowych w sytuacji, gdy wskazane okoliczności odnoszone mogą być jedynie do [...]Sp. z o.o. jako inwestora, nie zaś skarżącej, która w żadnym stopniu nie ponosiłaby wskazanych kosztów; 3. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie przez sąd I instancji, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiązać się będzie z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody, w szczególności biorąc pod uwagę zarzuty skarżącej wskazujące na możliwość naruszenia stosunków wodnych w obrębie jej działki w sytuacji, gdy skarżąca w żadnym stopniu nie wykazała, aby w rzeczywistości groziła jej zmiana stosunków wodnych na gruncie. W załączeniu do powyższego zażalenia żaląca Spółka dołączyła kopię dziennika budowy z [...]r. o zakończeniu robót budowlanych i oddaniu obiektu do odbioru i użytkowania. W odpowiedzi pełnomocnika K. W. na zażalenie wniesiono o jego oddalenie jako oczywiście bezzasadnego. W uzasadnieniu podniesiono, że w momencie składania wniosku był już wykonany nasyp i podkład betonowy, wykonanie drogi ograniczyło się do zdjęcia nawiezionej tymczasowo cienkiej warstwy ziemi i ułożenia na podkładzie betonowym kostki betonowej koloru szarego. Dalej wskazano, że cały dalszy opis prac, które mają być wykonane jest zupełnie nieprawdziwy i niezgodny z dziennikiem budowy załączonym do akt niniejszej sprawy przez skarżącą K. W. Po rozpoznaniu powyższego zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OZ 651/15 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Sąd II instancji przyznał rację wnoszącej zażalenie, że orzekający w sprawie niniejszej WSA w Lublinie nie przeprowadził właściwej analizy, a zarazem weryfikacji twierdzeń skarżącej domagających się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wyszedł z założenia, że nie można wykluczyć, iż wykonanie przedmiotowej decyzji wiązać się będzie z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody skarżącej, mając na względzie jej zarzuty wskazujące na możliwość naruszenia stosunków wodnych w obrębie działki nr [...]. Tymczasem – zdaniem NSA – podkreślić należy, że wykonanie przedmiotowej drogi na podstawie pozwolenia na budowę, może zostać usunięte z mocą wsteczną z obrotu prawnego i odbywa się wyłącznie na ryzyko inwestora. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącej. Ponieważ postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji, strona nie może ograniczyć się w uzasadnieniu wniosku do tak ogólnikowego stwierdzenia, lecz precyzyjnie musi wskazać na zagrożenia płynące z wykonania decyzji. W ocenie Sądu II instancji rozmiar inwestycji i jej charakter wymagają przeprowadzenia koniecznej wnikliwej analizy przesłanek, które miałyby przemawiać za wstrzymaniem decyzji pozwalającej na jej realizację. W takiej sytuacji uzasadnienie sądu I instancji wskazujące, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudne do odwrócenia skutki po stronie skarżącej należało uznać za niewystarczające. Z przytoczonych wyżej względów NSA uznał, że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, a przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowego wniosku Sąd I instancji winien poddać ocenie wszystkie przedstawione okoliczności, jak i też te, na które jeszcze ewentualnie wskażą strony niniejszego postępowania. NSA doszedł również do przekonania, że w niniejszej sprawie oprócz argumentów wnioskodawcy należy także wziąć pod uwagę oświadczenie inwestora, zgodnie z którym sporna inwestycja została już zrealizowana, oraz argumenty skarżącej wskazywane w uzasadnieniu odpowiedzi na zażalenie, kwestionujące oświadczenie inwestora, co uzasadnia rozważenie przez WSA ponownie rozpoznający sprawę celowości orzekania o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, po wcześniejszym ustaleniu czy rzeczywiście do zakończenia inwestycji doszło. W przypadku ewentualnego ustalenia, że do zrealizowania całości czy też części inwestycji nie doszło, a zatem, iż nadal mogą istnieć podstawy do wstrzymania całości bądź części zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji powinien także rozważyć możliwość zastosowania art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), który umożliwia uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę od uiszczenia przez wnioskodawcę kaucji mającej służyć zabezpieczeniu roszczeń inwestora. Rozpoznając ponownie wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić wypada, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotem rozpoznawanego wniosku o udzielenia ochrony tymczasowej w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. jest wydana w niniejszej sprawie w pierwszej instancji decyzja Starosty z dnia [...]r., nr [...], znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...]Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej na działce nr ewid. [...]w miejscowości [...], gmina [...]. Przypomnieć należy, że zgodnie z przepisem art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl § 3 cytowanego przepisu sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (a więc również decyzji wydanych w pierwszej instancji postępowania administracyjnego). Instytucja wstrzymania wykonania określonego aktu lub czynności w orzecznictwie i doktrynie postrzegana jest jako tymczasowa ochrona osoby, która wniosek taki składa, przed ewentualnymi skutkami kontrolowanego przez sąd działania organu administracji publicznej. Objęcie strony ochroną przewidzianą w art. 61 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko i wyłącznie w przypadku zaskarżenia decyzji, która nadaje się do wykonania i która ma być w przyszłości wykonana. W sytuacji, gdy decyzja została już wykonana, wniosek o wstrzymanie jej wykonania staje się bezprzedmiotowy. Skoro bowiem postanowienie sądu ma uchronić stronę przed skutkami wykonania decyzji, to jej wykonanie niweczy cel zastosowania instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 435/13, z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OZ 451/12; z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OZ 625/11 oraz z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OZ 410/10 – dostępne w CBOSA). W kontekście przytoczonego wyżej stanowiska, w zapadłym w niniejszej sprawie postanowieniu NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OZ 651/15 zwrócono uwagę na oświadczenie inwestora zawarte z zażaleniu na postanowienie tut. Sądu z dnia 22 kwietnia 2015 r., zgodnie z którym sporna inwestycja została zrealizowana, oraz na argumenty strony skarżącej podniesione w uzasadnieniu odpowiedzi na zażalenie, kwestionujące owe oświadczenie. NSA stwierdził, że stanowiska te winny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że inwestor do ww. zażalenia załączył kopię prowadzonego dla przedmiotowej inwestycji dziennika budowy z dnia [...]r., zawierającego wpis o zakończeniu robót budowlanych i oddaniu obiektu do odbioru i użytkowania (k. 129). Przeprowadzając w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód uzupełniający z tego dokumentu Sąd doszedł do wniosku, iż dokument ten jednoznacznie potwierdza fakt zakończenia realizacji spornej inwestycji, a tym samym wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] r. Podkreślić należy, że w odpowiedzi na zażalenie strona skarżąca – choć kwestionuje prawidłowości prowadzonego przedmiotowego dziennika budowy – w istocie nie zaprzecza temu, że będąca przedmiotem wydanego przez Starostę pozwolenia na budowę droga została już wybudowana. Wstrzymanie wykonania tej decyzji – zdaniem pełnomocnika K. W. – miałoby natomiast na celu jedynie "zablokowanie możliwości dopuszczenia drogi do użytkowania". Oceniając powyższe argumenty obu stron postępowania Sąd doszedł do wniosku, że bezsporny fakt ukończenia robót budowlanych związanych z realizacją spornej drogi świadczy o bezcelowości wstrzymania wykonania decyzji Starosty z dnia [...]r. i tym samym przemawia za nieuwzględnieniem rozpoznawanego wniosku. Twierdzenie, jakoby jego uwzględnienie miało prowadzić do uniemożliwienia użytkowania owej drogi jest natomiast bezzasadne wobec faktu, że w przedmiotowej decyzji inwestor został zwolniony zarówno z obowiązku dokonania zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jak i z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (okoliczność ta wynika z treści powołanej decyzji, w której zapisy odnoszące się do obu tych alternatywnych obowiązków zostały wykreślone). Stąd też nawet ewentualne wstrzymania wykonania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłoby zapobiec skutkom prawnym w postaci uzyskania przez inwestora prawnej możliwości użytkowania przedmiotowej drogi (czy to w drodze zgłoszenia, czy też poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), skoro inwestor został zwolniony z obowiązku dokonywania z tym celu jakichkolwiek czynności. Niezależnie od powyższego, tj. nawet, gdyby sporna decyzja Starosty nadal nadawała się do wykonania, Sąd rozpoznając ponownie wniosek o jego wstrzymanie i tak doszedł do przekonania, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić w tym miejscu należy, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego jest tymczasową formą zabezpieczenia interesów strony. W związku z tym, to w interesie strony leży wykazanie, że wykonanie decyzji lub innego aktu czy czynności może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., musi bowiem być realne, w związku z czym strona zobowiązana jest skonkretyzować rodzaj szkody grożącej jej na skutek wykonania aktu lub czynności. Brak wskazania we wniosku konkretnej szkody grożącej skarżącemu na skutek wykonania decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. postanowienie NSA z dnia 4 października 2010 r., sygn. akt II FZ 460/10, LEX nr 742514). W niniejszej sprawie, uwzględniając interesy wszystkich stron postępowania, należy uznać, że wykonanie decyzji organu I instancji nie spowoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przede wszystkim o powstaniu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie mogą stanowić dowolne twierdzenia strony skarżącej o możliwości "zatuszowania bezprawnych działań organów oraz uczestnika". Podstawy do uwzględnienia wniosku strony nie mogły również stanowić sformułowane w skardze zarzuty, dotyczące wadliwości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, objętej rozpoznawanym wnioskiem, albowiem te mogą być przedmiotem oceny Sądu dopiero na etapie rozpoznawania skargi. Stwierdzić natomiast należy, że niewątpliwie, jeśli inwestor będzie prowadził roboty budowlane przed rozpoznaniem skargi, istnieje ryzyko, że w przypadku prawomocnego uwzględnienia skargi, skutkującego wzruszeniem rozstrzygnięć obu instancji, mogłoby dojść do powstania szkody, ale nie po stronie skarżącej, lecz inwestora. To na inwestorze bowiem spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja udzielająca pozwolenia na budowę zostanie uchylona. Nie można również przyjąć, że już sam charakter spornej decyzji, wiązać się będzie z trudnymi do odwrócenia skutkami. Jak bowiem zwrócił uwagę w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem fatycznym, które można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 61 § 3 w zw. z § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.