II SA/Lu 255/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu G. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej także jako: Kolegium) decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r., znak: SKO.415/234/2021, po rozpatrzeniu odwołania G. P. (dalej także jako: skarżący) od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej także jako: Wójt), nr BR.6730.62.2021, z dnia 14 maja 2021 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji "budynek mieszkalny jednorodzinny" na działce nr [...] położonej w Z. , na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia 14 maja 2021 r. Wójt Gminy T. ustalił warunki zabudowy dla wskazanej na wstępie inwestycji. Na skutek odwołania skarżącego, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 r., poz. 741, dalej jako: u.p.z.p.). Kolegium wskazało, że Wójt przeprowadził analizę urbanistyczną na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej jako: Rozporządzenie). Kolejno wyjaśniło, że zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organ odwoławczy odniósł się do kwestii kontynuacji funkcji, którą powinna wykazać analiza urbanistyczna. Wskazał także na kwestię wskaźników, o których stanowi § 5 i § 6 Rozporządzenia. Kolegium wywiodło, że działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są przy analizie za działki sąsiednie. Obowiązkowi badania podlegają wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym. Tylko w taki sposób możliwe jest zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. Organ ten skonstatował, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak też cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kontrolowanej decyzji organ odwoławczy zarzucił brak ujawnienia podstaw ustalenia konkretnych parametrów. Zdaniem Kolegium z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani też z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie wynika jak te parametry zostały ustalone, bowiem nie wskazano zabudowy przyjętej do porównania oraz nie określono średnich, o których mowa w § 5 i § 6 Rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie organ nie ustalił średnich wielkości wskaźnika, który stanowiłyby podstawę do określenia konkretnych parametrów zabudowy. Ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sposobu jej ustalenia. Kolegium wskazało na § 7 Rozporządzenia, który reguluje podstawy ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Organ odwoławczy dostrzegł także, że z akt sprawy nie wynika, że teren inwestycji jest objęty zgodą na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze (to użytek rolny RIII a). Podsumowując przeprowadzone rozważania, organ odwoławczy stwierdził, że sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna zawiera braki w zakresie wyjaśnienia podstaw przyjęcia poszczególnych parametrów nowej zabudowy. W konsekwencji powyższego przyjął, że Wójt naruszył art. 7, art. 77 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Potrzeba sporządzenia nowej analizy urbanistycznej w sprawie, zdaniem Kolegium, oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ pierwszej instancji zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi organu odwoławczego dotyczące prawidłowego ustalenia parametrów planowanej inwestycji. W efekcie w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy, zobligowany będzie do wydania decyzji spełniającej wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Od powyższej decyzji sprzeciw wywiódł G. P., zarzucając jej, że pomimo kasatoryjnego, a w świetle art. 139 k.p.a. potencjalnie neutralnego charakteru, została wydana z naruszeniem przepisów art. 138 § 2, 2a i 2b w zw. z art. 15 k.p.a., a także art. 9 i art. 11, art. 107 § 3 k.p.a., naruszając interes prawny skarżącego, o którym stanowi art. 28 k.p.a. oraz słuszny interes obywatela z art. 7 k.p.a. Skarżący w uzasadnieniu sprzeciwu rozwinął treść zarzutu, wskazując między innymi, że organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie sprawy co do istoty, a wypowiedział się co do treści odwołania tylko w niewielkim zakresie. Skarżący zarzucił, że uzasadnienie nie zawiera analizy zgromadzonych w aktach dowodów, w szczególności analizy urbanistycznej pod kątem zgłaszanych przez niego w toku postępowania i w odwołaniu zastrzeżeń. Skarżący zakwestionował uzasadnienie Kolegium, podnosząc, że jest bardzo ogólne, można je wykorzystać w wielu podobnych sprawach. Nie zawiera wskazań co do wykładni przepisów prawa materialnego, w szczególności dotyczących zabudowy w granicy lub zbliżeniu do niej na odległość mniejszą niż minimalnie określona w przepisach o sytuowaniu budynków. Kolejno podniósł, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dostatecznie, jaki zakres postępowania wymaga powtórzenia na etapie postępowania w pierwszej instancji, ograniczając się do stwierdzenia konieczności ponowienia analizy urbanistycznej. Zgadza się wprawdzie z tym, że należy ją ponownie przeprowadzić, ale w szerszym zakresie niż wynika to z uzasadnienia Kolegium. W decyzji nie zawarto także, jak wskazuje skarżący, wyjaśnienia powodów, dla których organ odwoławczy nie mógłby uzupełnić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 136 § 2 i 3 k.p.a., do czego obliguje go norma z art. 138 § 2b k.p.a. W szczególności w uzasadnieniu decyzji nie zawarto stanowiska odnoszącego się do dyspozycji art. 136 § 4 k.p.a. Zgodnie z wprost wyrażonym żądaniem sprzeciwu jego uwzględnienie powinno prowadzić do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji, aby organ odwoławczy mógł w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym zrealizować wyrażone w skardze obowiązki wynikające z zasady dwuinstancyjności oraz zasady przekonywania i informowania, a swoje stanowisko prawidłowo zaprezentować w uzasadnieniu decyzji, w którym wyjaśni przesłanki wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a., została wprowadzona do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zawarte zostały w dziale III, rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e p.p.s.a.). Według art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych). Zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna wydana w tym trybie jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i stanowi przeszkodę w do jego kształtowania, gdyż następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Stwierdzenie braku istotnych ustaleń faktycznych uniemożliwia jakikolwiek akt subsumpcji do konkretnego przepisu prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 707/18 i cytowane tam orzecznictwo). W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Jedynie skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Wymaga zatem podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. w istotnym zakresie zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 k.p.a. (por. wyrok z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Skoro Sąd bada wyłącznie, czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest on niezasadny, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, tj. jest prawidłowa w świetle art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze, że zastosowanie wskazanego przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi - po pierwsze ustaleniem, czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji i drugą sprowadzającą się do tego, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - stwierdzić należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ odwoławczy wskazał po pierwsze, w czym upatruje istotnej dla rozstrzygnięcia wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, a po drugie w najistotniejszym zakresie wskazał, w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. Organ pierwszej instancji ustalił wymogi dla nowej zabudowy pomijając uzasadnienie podstaw przyjęcia poszczególnych parametrów nowej zabudowy. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości Sądu, że rozstrzygnięcie Kolegium zasługuje na aprobatę. W sprawie niezbędne jest przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej i wykazanie, że teren jest objęty zgodą na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze – w związku z czym należało zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Ze stanowiskiem tym w istocie zgadza się sam skarżący. Z wniesionego sprzeciwu, zawartych w nim wywodów i zarzutów, wynika niezbicie, że również w ocenie samego skarżącego rozmiar i charakter uchybień, których dopuścił się organ przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalaniu warunków zabudowy, był tego rodzaju, że dyskwalifikował w całości wydaną w sprawie decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Skoro więc również sam skarżący uznaje, że wydana w sprawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy była wadliwa i powinna zostać uchylona to również powyższe wskazuje na brak podstaw do uchylenia kasatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd jest władny bowiem uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., a więc może to uczynić tylko w sytuacji, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, było nieprawidłowe. Z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie. Rozmiar i charakter uchybień, których dopuścił się organ przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalaniu warunków zabudowy, jest bowiem tego rodzaju, że wykluczał możność załatwienia sprawy co do jej istoty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i uzasadniał wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Stanowisko takie aprobuje sam skarżący, który nie zgadza się jedynie z uzasadnieniem decyzji organu odwoławczego. Jest ono niewątpliwie dość lakoniczne i nie odpowiada w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a., ale nie na tyle, aby niemożliwe było poznanie toku rozumowania organu i poddanie kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3235/18, z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2979/18). Sąd był w stanie zweryfikować prawidłowość rozstrzygnięcia Kolegium, uznając twierdzenia organu za trafne, chociaż zbyt zwięzłe i miejscami fragmentaryczne. Z uwagi na jednoznaczne brzmienie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wadliwości dotyczące uzasadnienia decyzji mogą stanowić podstawę do uchylenia decyzji jedynie wtedy, gdy są one na tyle doniosłe, że uniemożliwiają dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia i sprawiają, że w skutek tego, decyzja uchyla się wręcz spod kontroli sądowoadministracyjnej. Uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji, choć jest miejscami zbyt ogólnikowe i fragmentaryczne, to jednak pozwala bez problemu zrekonstruować tok rozumowania organu II instancji. Z uzasadnienia tego wynika bowiem niewątpliwie, że w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozmiar i charakter uchybień, których dopuścił się organ I instancji przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalaniu warunków zabudowy, jest na tyle duży, że konieczne jest w sprawie dokonanie nowej całościowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowisko to jest w pełni prawidłowe, co sprawia, że tym samym w sprawie zaistniały także przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie dotyczące uzasadnienia decyzji nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik postępowania również z tego względu, że ewentualne uzupełnienie uzasadnienia nie skutkowałoby wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia. Zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą, prezentowaną również przez Naczelny Sąd Administracyjny, aby naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. mogło stanowić postawę uchylenia decyzji niezbędne jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m. in. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4875/21; z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1667/21; z dnia 31 stycznia 2018 r., II OSK 914/16). Sąd miał także w polu widzenia, że uchylenie decyzji z tego względu, że prawidłowe i w istocie niekwestionowane rozstrzygnięcie zostało niewyczerpująco uzasadnione, byłoby sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej. Organ ponownie rozpoznawałby bowiem sprawę, która została rozstrzygnięta prawidłowo. W niniejszej sprawie skarżący zgadza się z rozstrzygnięciem, zatem nie sposób mówić o uchybieniu zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.). W niniejszej sprawie brak również podstaw do uznania, że organy naruszyły art. 9 k.p.a. Należy mieć w polu widzenia, że organ nie jest zawsze zobligowany do odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3222/17). W szczególności zasada ta traci na znaczeniu w odniesieniu do zarzutów merytorycznych odwołania w sytuacji, gdy zastosowanie znajduje art. 138 § 2 k.p.a. Skoro bowiem organ stwierdza, że postępowanie przed organem pierwszej instancji miało wady uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, to nie może czynić rozważań w zakresie kwestii materialnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 611/21). Oczywistym jest, że w takiej sytuacji niemal każde formułowanie ocen materialnoprawnych będzie przedwczesne, a zatem niedopuszczalne. Podsumowując powyższe rozważania, należy podkreślić, że konsekwencją wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest odstąpienie od badania meritum sprawy. Organ nie jest uprawniony do formułowania oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy. Takim ustaleniem byłoby poczynienie przez Kolegium ustaleń w zakresie maksymalnej szerokości elewacji frontowej – forsowanych przez skarżącego. Skarżący szczególny nacisk kładzie również na lokalizację inwestycji w granicy lub w odległościach mniejszych niż minimalne określone w przepisach o sytuowaniu budynków, parametr maksymalnej szerokości elewacji frontowej. Niewątpliwie są to kwestie, które będą podlegały badaniu w dalszym toku postępowania, w tym w zakresie ustaleń analizy urbanistycznej. Nie może bowiem budzić wątpliwości to, że Wójt Gminy będzie zobligowany do sporządzenia całej analizy urbanistycznej od nowa, wskazując zabudowę przyjętą do porównania, średnie wartości i ujawniając podstawy ustalenia wszystkich parametrów nowej zabudowy. Jednakże ani Sąd, ani organ odwoławczy nie był władny do wydania wiążących, merytorycznych wytycznych, w jaki sposób sprawa powinna zostać rozstrzygnięta przez organ. W szczególności nie ma racji skarżący wywodząc, że organ odwoławczy powinien odnieść się do istoty sprawy, ocenić poszczególne wskaźniki planowanej inwestycji, poddać analizie wszystkie sformułowane w odwołaniu zarzuty i rozpoznać zawarte w nim argumenty. Oznaczałoby to bowiem sprzeczne z prawem merytoryczne rozstrzygniecie sprawy co do istoty. W związku z uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, zarzuty skarżącego są przedwczesne. W świetle powyższych rozważań należy skonstatować, że skarżący w istocie oczekuje, że organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej przesądzi kwestie podnoszone w sprzeciwie i odwołaniu, zakreślając sztywne ramy postępowania administracyjnego i przesądzając kwestie merytoryczne. Znaczny zakres żądania skarżącego nie może znaleźć odzwierciedlenia w decyzji kasacyjnej, ani nie może zostać uwzględniony przy rozpoznawaniu sprzeciwu od niej – zaprzecza bowiem istocie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu wymaga przypomnienia, że wniesienie sprzeciwu do sądu również nie wywołuje kontroli materialnoprawnej decyzji, ocenie nie podlega wykładnia i zastosowanie przepisów przez organ drugiej instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3517/18). Należy zauważyć, że art. 138 § 2a k.p.a. ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji dokonał wykładni przepisów prawa, która była błędna. W takiej sytuacji organ odwoławczy jest zobligowany do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów. Nie czyni tego jednak abstrakcyjnie, w oderwaniu od wykładni dokonanej przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 737/19). Nie można tracić z pola widzenia, że Kolegium co najmniej częściowo dokonało wykładni przepisów, które mają zastosowanie w sprawie. Wątpliwości Sądu nie budzi to, że Kolegium – z uwagi na rozmiar i wagę uchybień organu pierwszej instancji – nie mogło przeprowadzić postępowania dowodowego we własnym zakresie. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Nie ma zatem racji skarżący wywodząc, że organ odstąpił od wskazania przyczyn, ze względu na które nie było możliwe zastosowanie art. 136 k.p.a. Na skutek uchylenia decyzji, sprawa zostanie ponownie rozpoznana przez organ pierwszej instancji i ewentualnie organ odwoławczy. W związku z powyższym chybiony jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. W toku podejmowanych czynności może zajść konieczność zweryfikowania kwestii, które nie zostały wyszczególnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, w tym ustosunkowania się do wszystkich wskaźników nowej zabudowy, do czego organ pierwszej instancji niewątpliwie będzie uprawniony i zobowiązany. Należy mieć w polu widzenia, że wobec rozmiaru uchybień organu pierwszej instancji nie jest możliwe i celowe wyczerpujące wskazanie katalogu czynności, które należy przeprowadzić. W ocenie Sądu zarzuty skarżącego sprowadzają się to tego, że Kolegium powinno w wyższym stopniu zakwestionować stanowisko organu pierwszej instancji, co w świetle zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czyli uchylenia decyzji w całości, nie jest możliwe. Konkludując powyższe rozważania, należy jeszcze raz podkreślić, że zakres badania sprawy przez sąd w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Rolą Sądu nie było kompleksowe rozważanie wszystkich kwestii prowadzenia postępowania w kwestiach związanych z kształtem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jedynie ocena, czy argumenty podane przez organy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro z przedstawionych wyżej rozważań wynika powyższa konkluzja, należało oddalić sprzeciw. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.