II SA/Lu 267/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. S. i E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. oddala skargę; II. przyznaje [...] J. W. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Wójt Gminy C., ustalił na wniosek G. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości C. C., gmina C. W ramach określenia warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji w decyzji tej wskazano, że dojazd do terenu inwestycji zapewniony będzie z drogi publicznej (gminnej) nr [...] za pośrednictwem działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], na których została ustanowiona służebność drogi koniecznej zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt [...] oraz postanowieniem Sądu Okręgowego w Z. z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt [...]. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli wspólnie E. S. (będący właścicielem działki nr [...]) oraz jego matka A. S.. W odwołaniu podniesiono, że działka nr [...] o pow. 1,26 ha jest "ojcowizną" E. S. i stanowi "dożywocie" jego matki A. S. W ocenie odwołujących działka ta "na dzień dzisiejszy jest ich własnością" i nie uwzględniają oni, jakoby doszło do jej podziału na działki nr [...] i [...]. Odwołujący podkreślili również, że ich działka jest bardzo wąska i nie nadaje się, aby ustanowić na niej i wykonywać służebność drogi koniecznej. Na skutek rozpatrzenia odwołania E. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z kolei po rozpatrzeniu odwołania A. S. Kolegium postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] – zaskarżonym w niniejszej sprawie – działając na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że uprawnienie do występowania w postępowaniu administracyjnym, w tym do składania środków odwoławczych podlegających rozpatrzeniu, ma strona postępowania administracyjnego oraz wymienione w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego podmioty na prawach strony. Stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są natomiast: inwestor oraz właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, a także właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, a w niektórych sytuacjach również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów. W ocenie organu odwoławczego z przedłożonych akt sprawy, w szczególności z treści wypisu z ewidencji gruntów, skróconego wypisu ze skorowidza działek oraz wyroków Sądu Rejonowego w J. i Sądu Okręgowego w Z. w sprawach dotyczących prawa własności gruntów wynika, iż A. S. nie jest właścicielką lub użytkownikiem wieczystym działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz właścicielką lub użytkownikiem wieczystym działek sąsiednich. Odwołanie pochodzące od osoby, która nie jest stroną postępowania, nie może natomiast zostać rozpatrzone. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie złożyli E. S. i A. S. Argumenty podniesione w skardze w istocie odnosiły się jednak jedynie do wydanej w pierwszej instancji decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] listopada 2013 r. Skarżący wnieśli o "odwołanie i wstrzymanie wykonania" tej decyzji podnosząc, iż w jej treści "nie wykazano, iż nieruchomości są sporne i figurują w niej działki [...] i [...], które nie istnieją". W ocenie skarżących naruszone zostało w ten sposób prawo własności ich działki nr [...], zakupionej przez A. S. w 1960 r. Skarżacy podkreślili, że działka ta "na dzień dzisiejszy" stanowi własność E. S. i została bezprawnie przekazana w całości G. S. przez jej ojca J. S. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uznając zaskarżony akt za zgodny z prawem, sąd ma natomiast obowiązek oddalić skargę zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami, Sąd doszedł do wniosku, że jest ona niezasadna, przy czym skarga A. S. podlega oddaleniu z innych przyczyn niż skarga E. S. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania A. S. od decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], ustalającej na wniosek G. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości C. C., gmina C. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało zatem wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), który przewiduje możliwość stwierdzenia przez organ odwoławczy w drodze postanowienia o charakterze ostatecznym, niedopuszczalności odwołania. Postanowienie to wydawane jest we wstępnym etapie postępowania odwoławczego i ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie, jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania – powodu jego niedopuszczalności - jest uniemożliwione. Niedopuszczalność odwołania może zaś wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. M. Jaśkowska, A Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 766 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie A. S. jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Przypomnieć należy, że w myśl art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji służy jedynie stronie. Stroną postępowania – stosownie do art. 28 k.p.a. - jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie przyjmuje się, że postępowanie administracyjne "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu w tym znaczeniu, że w jego wyniku wydaje się decyzję rozstrzygającą o prawach i obowiązkach tego podmiotu, lub też rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2000, str. 239). Pojęcie "interes prawny" oznacza przy tym interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Źródłem interesu prawnego musi być zaś norma prawa materialnego, na postawie, której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2004 r., sygn. akt II SA 2923/03, LEX nr 717935). Zastosowanie powyższych kryteriów na gruncie spraw prowadzonych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy prowadzi do wniosku, że status strony w takim postępowaniu determinowany jest granicami oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2278/10, LEX nr 1134728). Co do zasady stronami postepowania o ustalenie warunków zabudowy są więc właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których planowana inwestycja ma być realizowana. Stronami takiego postępowania mogą być ponadto właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, o ile mieszczą się one w obszarze jej oddziaływania. Mając na względzie powyższe rozważania należy zgodzić się z przekonaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż skarżąca A. S. nie jest stroną postępowania wszczętego na wniosek G. S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce [...] w miejscowości C. C., a tym samym nie posiada ona legitymacji do składania środków odwoławczych od wydanych w tym postępowaniu decyzji. Brak możliwości przypisania A. S. statusu strony przedmiotowego postępowania ma przy tym – w ocenie Sądu – charakter oczywisty. Już bowiem wstępna analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że skarżąca nie jest w tej sprawie wnioskodawcą, jak również nie posiada ona tytułu prawnego do żadnej nieruchomości objętej terenem inwestycji, czy też znajdującej się w obszarze jej oddziaływania. W szczególności w tym miejscu należy zwrócić uwagę na nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków miasta B. nr [...] (poprzez którą – w świetle objętej odwołaniem decyzji pierwszoinstancyjnej– teren inwestycji ma mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej na zasadzie służebności drogi koniecznej). Niezależnie bowiem od zastrzeżeń skarżących co do rzeczywistego powstania działki o tym numerze ewidencyjnym, bezspornym pozostaje, że działka ta obecnie stanowi wyłączną własność E. S., a A. S. posiada jedynie ograniczone prawo rzeczowe w stosunku do tej nieruchomości, wynikające z ustanowionej służebności, polegającej na prawie korzystania z połowy zabudowań na przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie zarówno w wypisie ze skorowidza działek (k. 98 akt adm. I inst.), jak i w treści załączonych do akt sprawy odpisów orzeczeń Sądu Rejonowego w J. i Sądu Okręgowego w Z., w tym przede wszystkim w wyroku SR w J. z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...] (k. 33 akt adm. I inst.) oraz w wyroku SO w Z. z dnia [...] kwietnia 2013 r., sygn. [...] (k. 30-28 akt adm. I inst.). Okoliczność tę potwierdzili zresztą również sami skarżący, wskazując w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, że działka nr [...] (z której w wyniku kwestionowanego przez skarżących podziału powstała działka nr [...]) jest "ojcowizną" E. S. i stanowi "dożywocie" jego matki A. S. Powyższe ustalenia potwierdzają, iż A. S. nie posiada interesu prawnego, który uprawniałby ją do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia wydanego w oparciu o treść art. 134 k.p.a. niedopuszczalność jej odwołania od wydanej w tym postępowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Rozstrzygnięcie to – w ocenie Sądu – nie koliduje ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (publ. ONSA 1999/4/119). Skoro bowiem A. S. nie jest w przedmiotowej sprawie wnioskodawcą (inwestorem), ani też właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości przeznaczonej pod teren inwestycji lub mieszczącej się w obszarze jej oddziaływania, ocena jej interesu prawnego była możliwa już na wstępnym etapie postępowania odwoławczego, a wówczas trybem właściwym do wykluczenia z dalszego udziału w postępowaniu jest właśnie tryb unormowany w art. 134 k.p.a. (tak wyroki WSA w Lublinie: z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 459/08, LEX nr 505401 oraz z dnia z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 394/10, LEX nr 753813). Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu odpowiada prawu, a przez to skarga A. S. na to rozstrzygnięcie podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadna. Z kolei skarga złożona na to postanowienie przez E. S. Skarga podlega oddaleniu, albowiem skarżący ten nie posiada legitymacji do jej wniesienia. W myśl art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W świetle powyższego unormowania, kryterium rozstrzygającym o dopuszczalności inicjowania postępowania przed sądem administracyjnym przez określony podmiot jest "interes prawny". Pojęcie "interes prawny’ użyte w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a., który – jak już wyżej wyjaśniono – definiuje pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazując, iż jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1387/07, Lex nr 365847). Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania A. S., a zatem odnosiło się wyłącznie do praw i obowiązków wnoszącej odwołanie. Zatem jedynie A. S. posiada interes prawny, dający jej legitymację do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia do sądu administracyjnego. W konsekwencji uznać należy, że legitymacja taka nie przysługuje E. S. i z tego powodu jego skarga – niezależenie od dokonanej powyżej oceny legalności zaskarżonego postanowienia – również nie może zostać uwzględniona. Wypada w tym miejscu wyjaśnić, że orzekając w tym zakresie Sąd uznał za właściwy pogląd, iż brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi, jest przesłanką materialnoprawną, która skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem (por. postanowienia NSA: z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 227/11, LEX nr 1071206 oraz z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1133/12, LEX nr 1333846). Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 461).